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其时,直辖已5年的重庆,基础设施开始迅速起步。

问题是,重庆地方财政能力很差,“十分缺钱。

”黄奇帆记忆犹新:

“2002年,重庆预算内财政收入157亿元,而当年政府财政负债余额450亿元。

按照国际惯例,这是一个要破产的政府。

黄奇帆曾担任上海浦东新区开发办副主任,参与了浦东开发开放的过程,对浦东以土地为核心、滚动开发筹集建设资金的操作过程非常熟悉。

在他眼里,“没有缺钱的政府,只有办法不多的政府。

他在摸清重庆家底后,启动了对重庆投融资体制的改革。

从2002年末开始,重庆市政府控制的“八大投资集团”（简称“八大投”）逐一成立,用以承担政府重大基础设施和公共设施建设。

重庆市政府对“八大投”的定位是,政府拥有,授权经营,通过市场化方式运作,即作为独立的经济实体开展经营,基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。

要达成这个目的,须增大投资集团资本,以获得银行授信。

重庆市政府以“五大注资”做到了这点:

一是国债注入。

中央政府定期发行基础设施建设国债,重庆市政府将每年获得40亿-50亿元人民币的这类国债,作为资本或股本配给投资集团。

二是规费注入。

将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注入各集团公司。

三是土地储备收益权注入。

赋予部分投资集团土地储备职能,将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。

四是存量资产注入。

将过去几十年形成的上百亿元存量资产,比如路桥、隧道、水厂等,划拨给各有关投资集团,成为其固定资产。

五是税收返还。

通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收,作为资本金返还给投资集团。

黄奇帆称,政府通过以上5种注资,在8年时间差不多为“八大投”注入了1500亿元资本金。

然后,再通过向国家开发银行、商业银行、债券、股市、信托等5种融资方法,为重大基础设施和公共设施建设筹资。

黄奇帆在多个场合强调:

“八大投”将原来政府直接举债为主的投资方式,转变为由投资集团向社会融资,通过市场“放大效应”,形成了国企主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。

“'

八大投’是一个很好的融资平台,实际上替代了市政建设债券的作用。

”重庆市财政局局长刘伟称。

“全市重大基础设施的75％是'

八大投’干的。

”黄奇帆曾透露。

在“八大投”运作中,重庆还实现了563亿元的资产升值,为重庆市政府公共服务转型腾出财力空间。

重庆市财政局局长刘伟介绍,去年该市将一般财政支出的51.7%用于了民生。

2002年,重庆财政收入157亿元,政府债务余额450亿元。

2009年,财政收入1160亿元,债务余额500亿元左右,考虑到物价上涨和利息因素影响,政府债务余额实际为负增长。

重庆“八大投”在2005年首次引发全国关注,被誉为“地方融资平台的重庆模式”。

随后,世界银行用两年半的时间对“重庆八大投资集团现象”做专题研究,认为重庆的做法具有创新性,重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。

融资秘诀:

储备土地

重庆模式到底有怎样的秘诀？

黄奇帆坦承,“八大投”很重要的资金来源跟土地财政有关。

“土地及其增值潜力,是地方政府和融资平台手中最重要的筹码。

”他称重庆很早就引进了香港的土地储备制度,2002年市政府出了条规专门推动土地储备。

八家投资集团均被赋予土地储备功能,家家都有至少数万亩的土地储备,目前总量已超过40万亩—或是政府以土地注资,或是以土地抵押贷款,且以未来土地出让收益偿还。

“土地储备功能在投资集团内部有两个循环。

”黄奇帆在多个场合阐释称,第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环:

比如城投公司有一万亩地,规划上让城投公司储备了,它拿出部分资金,完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户,从而成为信用资产,可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。

第二个循环:

土地储备后,要投入、开发,七通一平,然后通过市场转让给房地产商。

“这是一个土地升值的过程,也许你50万元一亩的地,转让时200万元一亩,就有一个额外的收入,部分出让金要转交区县政府和市政府,部分则用来抵扣基础设施中的各种投资—很多基础设施是政府的公共支出,它已由投资集团在银行融资后先期投入了,最终要还银行。

黄奇帆通俗地表示,第一个循环是跟银行借钱,第二个循环是把银行的钱还了,从而形成良性循环。

这些离变现尚远的土地,事实是一种朦胧的承诺,正支撑着各家城市投资公司反向融资、“以时间换空间”。

比如重庆水投,无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。

近两年,水投与重庆26个区县签订了土地储备协议,涉及32个重点水利工程项目,把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。

“三个不”防火墙

对资产总额达4139亿元的“八大投”而言,财务风险防控尤显重要。

刘伟称,早在2003年,重庆市政府就为这八个投资集团有限抵抗金融风险,专门设置了三道“防火墙”—“三个不”原则。

第一,重庆财政不直接为“八大投”融资担保。

重庆市政府明确表示,如果这些投资公司打算向银行借贷,应基于公司信用在没有市政府担保的前提下贷款。

“八大投”成立后,黄奇帆反复跟相关管理部门强调:

“政府绝不担保,财政局要守住这个阵脚,发改委也要守住这个阵脚,国资委也要统一认识……一担保,企业和政府的界限就破了,企业没有信用,政府来买单就更乱了阵脚,所以这件事绝不可以。

刘伟记得,2005年前后,重庆开投公司拟发行企业债券,手续都办得差不多了,银行说还缺一个财政担保。

按惯例,发改委主任跑到市政府,向黄奇帆汇报说,只要他签字,债券就发出去。

但黄奇帆拒绝签字,最后通过注资提高开投公司的信用才达到银行发债的要求。

第二,“八大投”之间不能相互担保,以免形成系统性风险。

第三,“八大投”里的专项资金不能交叉使用。

重庆市政府针对“八大投”的风险管理还提出“三大平衡”:

一是长期资产与负债之间的平衡,重庆要求“八大投”企业的资产负债率在50％-60％,也就是大体上净资产和债务是1:

1;

二是现金流入与流出之间的平衡;

三是投入产出之间的平衡。

“三不原则和三大平衡,已成为'

八大投’持续运作发展的制度保障。

”刘伟表示,“八大投”企业的资产负债率都在60％内,处于正常状态,“债务规模适度,投向合理,风险可控”。

重庆市发改委主任杨庆育亦表示,“八大投”的债务风险尚在可控范围内,略让杨遗憾的是,目前“八大投”融资的主体还是银行,比重可能在一半左右,“这块风险的控制已引起市政府高度重视”。

刘伟还认为,“八大投”作为连接政府和市场的中间体,既要实现政府宏观调控,又遵守市场规律。

正是这样的角色定位,让它们与一般地方融资平台相区别,“是一些市场类公司,具有自我生存、自我积累、自我发展、自我完善的能力,不会成为财政的风险”。

事实上,在整肃潮下,重庆城投公司董事长华渝生并没有感到压力,“公司履行政府指令性计划,政府给予合理的资源配置,同时通过有效市场运作,实现储备地的保值增值,来偿还投资债务,这就形成一种良性循环。

在华渝生看来,虽然他们是国有独资公司,但与政府是一种合同合约关系。

依赖土地有远虑

重庆“八大投”暂无近忧,但刘伟表示,他们财政部门对这些融资平台债务仍有远虑。

“我们将加强管理地方政府性债务,进行区别处理,对市本级优化,对区县控制,对乡镇消除;

我们将摸清债务总量,合理界定风险,及时发出预警。

”刘伟直言,尽管市级融资平台“八大投”发展规范,但部分区县的融资平台却存在过多的事实,以后将对此进行清理、归并和严控。

重庆社科院金融研究所所长邓涛、重庆大学教授蒲勇健也亦对重庆“八大投”模式保持“远虑”:

“八大投”在很大程度上依赖土地的运作,因此重大潜在风险的大小取决于经济增速、房地产市场的发展和中央政府转移支付力度。

在蒲勇健看来,“八大投”模式是经济高速发展下的蛋,但经济处于下行通道时,它就可能面临巨大考验,“在国家对房地产宏观调控下,楼市低迷,会让这些投资集团用于抵押融资的土地资产缩水,银行就会催逼债务,自身融资能力下降,陷入恶性循环。

未来的“八大投”将如何发展？

重庆决策层也在思考。

黄奇帆曾在一次会议上开过几剂药方:

首先,要更加注重风险防范,三个平衡、“三个不”原则要更好地落实,各种各样的财务监控指标、监督体系要进一步健全。

其次,进一步增强市场化融资能力。

除银行贷款融资以外,要考虑怎么推动股市、债市、信托产业的融资,也要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。

此外,重庆现在已形成新的发展阶段,基础设施越来越好,外资内资也越来越多地投资重庆,所以,有些项目可以直接招商,让外资、民营来干;

有些项目可以合资来干。

“一些已干好的项目,市场化条件成熟了,可以转让经营权。

总之,能转让的尽量转让。

”黄奇帆还称,条件成熟时,也可以推动几大集团整体上市。

其他地区能否借鉴“八大投”的城市运营模式？

“八大投这种模式最适合的是直辖市。

”崔坚认为，如果是一个省，省政府有立法权，但没有土地，土地在各个地市。

各个地市有土地，但无立法权，没有立法权就很难有税收等权利。

“直辖市恰恰有一个体制上的优势，既管立法又管经济。

其次，崔坚说，目前国家对地方划拨土地已有严格限制。

但重庆建立“八大投”时，“划拨土地就是在地图上个划圈，现在已很难实现了。

“民生财政”

重庆市将“国企经营”和“地方土地收益”绑在一起，绑出了一个“第三财政”。

“土地给国有企业做贡献，因此国有资产收益也就应当是政府收益的一部分，所以叫第三财政。

”重庆市财政局局长刘伟说。

这种模式在其他地区看来，国资运营自成体系，是分了财政的权。

“按照传统思维，大家肯定是这么看的。

比如修一座桥，传统做法是通过发改委立项，通过建委招投标，而现在却由国资公司运行。

另外，还有另一个论调，国资公司都把钱赚走了，得了人心了，最后是政府的债、财政的债。

但刘伟说，财政部门要有一种格局。

在《财经国家周刊》记者采访中，他花了几十分钟讲到国资运营“八大投”平台对财政的帮助和贡献。

“重庆现在都变成‘桥都’了，原来我们10年修一座桥，现在是一年修几座桥。

”“八大投”的效能令刘伟颇为感慨。

与此同时，“八大投”平台所造就的第三财政高地，也引起了众多部门的艳羡。

崔坚坐在渝富大厦27层的接待室向本刊记者坦承：

“我尽管对‘八大投’很乐观，但压力还是蛮大的。

哪个部门都觉得这两年‘八大投’赚钱了，应该来补贴自己，不断地跟我博弈。

在国资运营与财政联动的表层格局下，其实蕴含的是一个“民生财政”的系统性财政思路，这在刘伟看来是“发展和理财思路的变迁”。

他说，市委市政府着力要走一条以民生为导向的发展道路，“而从财政来讲，在理财思路上加以跟进，这条道路确实就破题了。

如果重庆同样走先发展再富民的道路，难以与其他三个直辖市相比，8万多平方公里，40个区县行政机构，18个国家级和省级贫困县。

这就是与之不同的市情。

现在，重庆市每一年民生投入的财政开支都在50%以上，“我们找到了一条以民生为导向的‘内陆财政’的有效路径。

”刘伟说。

重庆市发改委主任杨庆育认为，重庆的发展，是中央直辖市政策、库区移民区政策