论中国耕地保护制度创新一个基于区域协调发展的视角的论文中国经济论文Word格式.docx
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因此,政府可以立足于区域优势以及利益互动等方式来实现耕地保护目标,这不仅符合市场经济体制的基本要求,也有助于实现耕地总量控制、发挥区域经济产业优势以及区域协调发展的统一。
在市场经济条件下,政府可以通过构建区域利益互动机制来实现中国耕地保护制度的创新。
关键词:
比较优势;
区域协调发展;
利益互动机制;
耕地保护;
制度创新
一、问题的提出
中国耕地资源极其匮乏,人与地的矛盾日趋尖锐,具体表现为两个方面:
一是人均耕地数量少、空间分布失衡以及耕地总体质量差。
其中:
中国大陆人均占有耕地不足1.39亩,低于世界人均耕地水平的40%,在全国2800多个区县中,已有600多个县低于联合国粮农组织(fao)确定的人均耕地0.8亩的警戒线;
全国90%以上的耕地主要分布在东南部地区,人口、工业也都集中于东南部地区;
现有耕地中,有灌溉设施的耕地不到40%,有将近亿亩的耕地坡度在25度以上,需要逐步退耕,约30%左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害;
同时,建设占用耕地的补偿中也“占优补差”而导致耕地总体质量下降。
二是工业化与城市化进程的加快,导致国内耕地急剧减少。
国土资源部公布的数据表明,1996年以来的10年间全国耕地减少了1.24亿亩,平均每年约减少1240万亩;
以2005年的18.27亿亩为基点,到2020年要守住18亿亩耕地的底线,那么在未来十几年间允许的耕地净减少量不得超过2700万亩,平均每年减少不应该超过193万亩,参照以往耕地占有量的经验数据及其变化趋势,要实现耕地保护的这个总体目标极为困难;
同时,污染问题也成为保护耕地的重大障碍,因土质、水质以及空气受到污染必然会导致耕地质量的降低,甚至还使耕地丧失功能,从而使耕地数量减少。
wWW..COM事实上,这部分耕地减少在数据统计方面比较困难,也使实现耕地保护的目标隐含了更多的不利变数。
如果再加入人口变量,人地关系形势更加严峻。
显然,耕地资源已经成为影响中国经济和社会可持续发展的关键制约因素。
近些年来政府和社会各界都高度重视耕地保护问题,学术理论界也产生了一大批颇有影响的成果。
事实上,国内学术界对耕地保护问题的研究源于对粮食安全问题的认识,但近年的研究转向了耕地总量动态平衡、区域土地资源配置、耕地保护制度创新等问题上,如:
黄贤金等(2001)、艾建国(2003)、谭永忠等(2005)结合中国“耕地总量动态平衡”政策实施的效果,从不同角度指出这一政策存在的问题及带来的影响;
刘兆顺等(2005)分析了中国耕地总量平衡政策的缺陷,指出实现耕地的异地占补平衡是中国实现耕地总量动态平衡的有效措施,并具体分析了异地占补平衡的运行机制。
在耕地保护制度构建和创新问题上,曲福田等(1998)结合西方农地保护的制度与法规,探索了中国农地保护与管理制度体系,并对与此相关的农地产权制度、土地利用规划、土地用途管制和土地整理等制度建设进行了初步探索;
翟文侠等(2003)计量分析了1984—1999年间中国耕地保护政策运行效果,从而为进一步增强耕地保护政策的实施效果提供了依据;
吴次芳等(2002)从经济、政治、法律、管理四个角度分析了耕地保护的制度因素,从而提出了完善现行耕地保护制度的构想;
梁振杰等(2004)、肖顺武(2006)对完善中国当前耕地资源保护法律制度
作了探讨,提出构建完整的法律制度体系的构想;
张效军等(2006,2007)探讨了建立耕地保护的区域补偿机制;
刘友兆(2001)、蔡运龙(2001)、钱忠好(2002)、曲福田等(2004)还研究了农业结构调整与耕地保护、耕地保护的行动逻辑、中国农村转型与耕地保护、经济增长与耕地保护等问题;
陈志刚(2002)以江苏省为例,从比较优势与区域耕地总量、土地利用的关系入手展开研究,得出了一些符合当地耕地保护的有效的结论;
姜开宏等(2004)从比较优势的角度出发,以江苏省为例,研究了区域土地资源的配置问题。
在对国内文献进行综合回顾中我们发现,国内对耕地保护问题的研究基本上是全面的,研究成果的循序渐进性也符合中国经济社会发展的实际。
不过相关研究的成果也比较零乱,有“理论丛林”之感,鲜有把耕地保护问题置于经济全球化以及中国市场化改革的背景之下,因此,大多数学者仍未能脱离单纯性的耕地保护思路,还没有摆脱习惯修补式惯性思路的束缚。
即使在关于耕地保护的制度设计问题上,几乎很少有人考虑如何突破中国现有的耕地保护制度框架去进行制度创新。
可见,在全球化和市场经济改革的背景下,如何突破以往研究的思维框框,从耕地、人口、区域的关系进行解构,从一个全新视角探讨耕地保护制度的构建问题,是值得研究的重大理论课题。
因此,开展区域经济发展与耕地保护问题的互动研究,探讨经济发展与耕地资源保护的互动机制、
互动发展模式,实现经济与耕地保护“双赢”的切合点,寻求经济发展与耕地保护两难命题的解决途径,这既符合市场经济改革和发展的价值取向,又与科学发展观及和谐社会架构的基本要求相一致。
有鉴于此,本文在全面系统地分析中国现行耕地保护制度及其制度缺陷的基础上,重点就在市场经济条件下如何实现中国耕地保护制度创新的问题进行深入探讨,研究旨在通过构建区域利益的互动机制,以耕地制度创新来实现中国耕地保护、区域经济发展以及社会和谐发展等多重目标。
二、中国现行耕地保护制度及其效应分析
当前,中国政府面临巨大的耕地保护压力,主要体现在:
与世界上大多数国家相比,中国人均耕地数量严重不足、质量下降,而且耕地流失势猛,已经危及到中国农业的进一步发展,弱化了农业生态的良性循环;
“新圈地”特指中国分别于1984年前后、1994年、1998—2003年出现过三次大规模“圈地”高潮。
[zw)]现象屡禁不止,耕地总量动态平衡政策走形;
在经济发达地区和粮食主产区,非农建设占用耕地的现象尤为突出,中央政府面临巨大的食品安全压力,国家粮食安全受到挑战和威胁;
后备耕地资源严重不足,且开发潜力较小,有限的耕地资源与高速发展的工业化、城市化对耕地的渴求之间的矛盾日益尖锐,等等。
可见,实行最严格的耕地保护制度,是党和政府根据中国人多地少、人均占有耕地量不足的基本国情,为满足当前和未来十几亿中国人的粮食需求,促进中国经济和社会稳定健康发展而制定的重大战略决策。
(一)基本的制度框架
耕地保护制度是围绕着耕地保护目标的一些法律法规、管理机构及其运行机制的总称。
而《中华人民共和国宪法》应该是耕地保护制度的基石,《宪法》(2004年修正)第九条第2款规定:
“国家保障自然资源的合理利用;
禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
”第十一条第5款规定:
“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
”这些条款确立了土地管理相关法律法规的基本精神和法理基础。
事实上,中华人民共和国国土资源部的设立以及《土地管理法》的修订标志着中国耕地保护制度框架的基本成型。
目前,中国有关耕地保护的法律法规主要包括:
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》与《基本农田保护条例》、《耕地占补平衡考核办法》、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等一些考核办法和实施细则,以及1999年以来连续下发的一些相关重要文件。
概而言之,中国现行耕地保护制度以保障国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展为宗旨,以合理利用土地、切实保护耕地为主线,遵循确保耕地总量动态平衡、严格实施土地用途、强化国家集中统一管理以及加强土地执法监察的基本原则,通过土地用途管制制度、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡制度、耕地“占补”平衡制度、基本农田保护制度、耕地保护目标责任制度、耕地保护法律责任制度等一系列制度安排,实现中国耕地总量、经济发展与生态环境的统一。
中国耕地保护制度的基本框架见图1。
(二)制度效应分析
出于粮食安全问题以及国内耕地资源相对稀缺性的考虑,自1999年以来中央政府一直致力于推行最严格的耕地保护制度及其政策措施,如严格的耕地占用审批制度、基本农田保护制度、耕地“占补平衡”等制度及政策措施,近年来已经显现政策效果,这一方面可以通过全国耕地总面积的变化情况得到反映,具体数据参见表1。
2001—2008年的8年间,全国耕地年净减少全国耕地净减少量为各类建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整以及灾毁耕地等因素引起的耕地减少量与土地开发、整理、复垦等耕地增加量的差值。
分别为61.73万公顷、168.62万公顷、253.74万公顷、80.03万公顷、36.16万公顷(542.4万亩)、30.7万公顷(460.2万亩)、4.07万公顷(60万亩)、1.27万公顷(29万亩),在这些年份的耕地减少量中相当一部分主要是由于政府加强了退耕还林以及促进产业结构调整措施的缘故,尤其是自2007年以来耕地减少速度呈现急剧下降趋势,从2007年的0.03%降到2008年的0.01%,使耕地减少的势头得到明显的控制;
来自于对全国各省(区、市)耕地“占补平衡”的达标情况的检查,1998年全国达标17个,1999年24个,最近几年在中国大陆31个省(区、市)几乎都实现了省域内的耕地占补平衡。
数据对比分析表明,伴随着上个世纪末以来的非理性的三次“新圈地运动”,耕地总量经历了一个高速的锐减时期,国土资源部提供的资料显示,1997年中国的耕地总量为19.51亿亩,2006年则下降到18.27亿亩,10年间耕地面积减少了1.24亿亩,年均减少1240万亩;
而自2005年以来,特别是在政府加强了对耕地最严格的保护之后,耕地减少趋于明显减缓,如,2008年耕地总面积为18.2574亿亩,耕地净减少仅29万亩,耕地变化幅度仅0.01%,参见图2。
(三)制度缺陷的内生性
自实施最严格的耕地保护制度以来,中国虽然在保护耕地上收到了较为明显的成效,使全国耕地总面积目前仍没有突破18亿亩的保护底线。
但我们也应该清醒地认识到,尽管耕地减少的速度得到了延缓,但并没有从根本上加以杜绝和遏制,即使按照目前的低速度,突破警戒线也只是一个时间的问题。
事实上,加快推进的工业化和城市化战略、急剧膨胀的人口、日趋恶化的生态环境、频繁的自然地质灾害以及目前国家扩大内需的政策为在全球金融危机的背景下实现8%的经济增长目标,中国政府启动的4万亿新增固定资产投资计划,所涉及的七大领域无不需要土地的有效支撑,这些投资项目将有可能催生出新一轮的圈地热。
等因素成为中国保护耕地的主要障碍,进而会加剧耕地总量动态平衡目标的脆弱性,而区域经济的非均衡发展又弱化甚至扭曲了中国现有耕地保护制度,这些都充分暴露出中国现有耕地保护制度的缺陷。
1.背离了市场经济的基本原则。
随着中国市场经济体制不断完善,市场机制在配置包括耕地资源在内的各种生产要素的过程中正发挥着基础性作用,以比较优势为基础的区域产业结构的空间布局也日趋合理。
但问题是,由于各地产业结构的差异以及社会经济发展的非均衡,加上各地的工业化和城市化进程也不同步,因此,各地所面临的土地资源稀缺程度及压力也不一样,这就对现有的耕地保护制度提出了挑战,显然,以县级以上政府为耕地保护目标责任单位的“占补”平衡耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度,按照“占多少,垦多少”的原则,建设单位必须补充相应的耕地,以保证耕地总量不减少。
的制度安排,将
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