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第二阶段:
“征管、稽查”外分离管理模式(80年中期至90年代中期)。
增加税务稽查,从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队,实行“多员进厂,征管、稽查两分离”的征管模式,强化了内部约束监督机制。
国家税务局于1989年12月下发了《关于全国税收征管改革的意见》,进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等,税收“征管、稽查”两分离的模式在全国全面推广。
这一时期基层仍然推行专管员制度,侧重管户。
第三阶段:
“征、管、查”三分离模式(90年代中期至21世纪初期)。
1993年1月1日起实施的《税收征管法》,以及为了适应市场经济的要求,1994年我国对税制进行了重大改革,使税收征管又面临了新的挑战。
1995年国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“两个转移”(即向征管转移、向基层转移)的方针,考察和借鉴国际上税收征管的成功经验,并在总结试点经验的基础上,制定了深化征管改革的方案和具体规定,各地逐渐盛行“征、管、查”三分离的管理模式。
这一时期基层逐渐淡化专管员制度,不断向管事制转变。
第四阶段:
“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的现代税收管理模式。
1997年国务院办公厅以国办发1号文件转发了国家税务总局《关于深化税收征管改革方案》。
主要内容概括地讲,就是建立“一个制度,四个体系”。
一个制度,即建立纳税人自行申报纳税制度;
四个体系,即建立以税务机关和社会中介组织相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系和以征管功能为主的机构设置体系。
3月,国家税务总局颁布实施了《税收管理员制度(试行)》。
全国各地以责任区建设为载体,积极落实税收管理员制度,推进管户与管事的结合。
四个阶段都是随着经济发展的需要而选择的改变,但每一种征管模式的变化,并不是十全十美的,都有着优势和弊端。
1、税收专管员制度,采取了动态分类的税源普查办法,全面调动专管员的积极性。
对纳税户进行普查,按地段和行业归类整理纳税卡片,在此基础上建立专管户的征稽手册。
把辖区内纳税户的开业、歇业、迁移等情况和工商户的纳税情况记入稽征手册;
对纳税户内部组织、经营方式和护税人员名单等资料,均分门别类登入稽征手册。
除此之外,税务专管员还要担负着传达税政法令,组织工商业者学习税法,监督财会人员忠实记帐与申报纳税,联系职工店员协助税收,帮助业户建帐、建票;
组织领导纳税小组长审查申报表,督促工商业者按期缴税;
搜集资料,掌握情况,检查业户,堵塞偷漏。
同时,专管行业的人员还要求了解行业经营情况,掌握行业发展规律、营业利润情况、季节性变化等;
组织与掌握所管行业的民主评议。
税收管理员制度除了分区监管所有纳税户之外,还建立纳税小组,实行工商户集体报缴工商税的制度;
另外,分区专责管理的基础上,还由专责区与有关区分局的专管人员组成专业小组,并由专责区专管人员担任组长。
其任务是:
代表专责区加强与有关部门的联系和对工商界进行税务协商;
系统汇集和研究行业生产经营和纳税情况,总结交流管理经验,制订行业税收征管工作规划等。
早期的这些措施,实现了对税源的有效控管。
在工作理念上,树立了“从经济到财政”思想,把财政收入建立在可靠的基础上。
税务专管员把征管与促进生产相结合。
由专业活动扩展到各项财税工作,包括税利检查和财务检查等工作,从供、产、销等各个环节上,抓住重点,帮助企业“比指标、找差距、挖潜力、赶先进”,以促进企业生产的发展。
应该看到,税收专管员制度的实施背景是在当时经济规模不大,经济类型比较单一的环境下的确立的,也收到了较好的效果。
接下来的随着我国对外改革开放和经济改革的进一步推进,“一员进厂、各税统管”的方式的问题暴露出来了。
特别是专管员权力过大过集中,造成了制度上的漏洞,不利于改革开放的经济形势下的税收管理。
2、1987年以后,由于对外开放和经济改革的推进,税收专管员制度受到了巨大的冲击。
税收专管员的权力制约问题日益成为人们关注的焦点。
权力滥用的现象越来越多地受到批评,并且被归咎于制度本身。
税收专管员制度由此一度衰微,取而代之的是以职能划分为基础的、保证征、管、查相分离的集中征管模式。
以集中征收为特色的现行征管模式,简单地说就是以市县为单位建立办税服务厅,实行税收宣传与咨询、税务登记、票证发票、纳税申报、税款入库、资料存储等一条龙作业与服务,实现集中征收,在此基础上调整基层税务机构,转变职能,规范税收征管业务流程。
应该说,现行征管模式较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。
集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用,大大提高了管理的效率,在一定程度上降低了税收的成本,改善了税收服务。
但是,随着实践的发展,它固有的一些弱点也逐渐暴露出来。
首先,“重管事,轻管户”,税源不清。
集中管理模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变,将重点放在集中征收和重点稽查上。
税源管理的职能虽然落实在管理部门,各地也相应成立了各类管理机构,但由于始终处于变动磨合的状态,未达到统一和规范,税源管理的职能严重“缺位”,管户与管事相脱节。
按照现行的征管流程,征收人员在办税服务厅只是就表审表,就票审票,不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况,对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。
税源管理也由过去的专管员下厂了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式,大户管不细、小户漏管多,对税源控管力度明显减弱,“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。
其次,体制僵化,被动管理,应变能力差。
随着时间的推移,集中管理的模式表现出了难以克服的制度惰性,跟不上征管改革的要求。
特别是随着工商注册等制度的改革,一些必要的税源信息来源减少了。
以前与工商部门协作,可以从工商部门获知纳税人的经营范围和应税税种。
当前随着工商部门的工作改革,纳税人有了更大的自由经营权,这就增加了税务机关对纳税人进行有效税源监控的难度。
再次,偏重计划管理,基层管理税源的积极性受挫。
在许多地方,税收计划的完成情况是考核基层税务机关的主要指标。
税基较窄,税率相对较高的现实情况下,少数纳税大户对基层税务机关能否完成任务起决定性作用,因而吸引了税务机关主要的注意力。
在许多情况下,基层税务组织并不需要清楚了解辖区的全部税源情况,就能够完成上级制定的计划收入任务。
以上种种问题造成了税收工作的停滞不前,突出地表现在四个方面:
一是对辖区内纳税人的户数不清,缺少与纳税人的有效联系方式,对那些个体流动业户、专业市场经营者、新兴行业经营者,更显得鞭长莫及,使之成为漏管、漏征户。
二是对纳税人的从业内容和和生产经营状况不了解或了解不清,造成征税对象不清。
三是对纳税人的税源底子、税收潜力不清,心中无数。
税收任务紧了,就反复对纳税人检查。
四是对纳税人申报情况不清,造成部分纳税人申报纳税质量不高,不申报、不按期申报和虚假申报的问题比较严重。
3、为了克服征管查相分离的征管模式中的不足,在以金税工程建设为核心的信息化基础上,建立了规范的税收管理系统和模式,其间各地结合当地特点采取的一级稽查模式和二级稽查模式,得到了一定的发挥,但由于集中征收、重点检查,特别是集中稽查的模式,造成了税源管理的弱化,管理环节出现很多问题,特别是计算机管控系统并未统一,数据的应用不够好,征管系统信息化支持仅是就漏管户等表面问题进行监控,税收深层次的问题很难通过计算机进行管理,特别是税收管理人员对税收信息化管理不熟悉,税收管理仅停留在纸面上和数据上,许多问题得不到解决。
随着经济全球化和我国市场经济地位的进一步确立,税收在国民经济中的地位和作用日益重要。
从公共管理的角度看,税收管理工作既要为国聚财,还要为纳税人服务,为经济的可持续发展服务。
现有“征、管、查”三权分离的机构设置模式,和近似“足不出户”的管理办法,既增加了纳税人的负担,(不同的税种要重复申报),也使税务机关远离了税源。
而税源的管理状况,决定税收管理职能的发挥程度。
当前的税源管理问题和税务机关的组织现状表明,我们必须探索一种既不同于税务专管员制度和“重管事、轻管户”的办法,又要吸收两者优势的新的税收管理制度。
在这种情况下,我们又回归到税收管理员制度。
现在税收管理员制度并非是传统专管员制度的简单“回归”,而是对传统专管员制度“扬弃”基础上的一种新制度。
所谓“扬”就是发扬和借鉴过去推行专管员制度下,实行“分片管理、责任到人、考核到位”,既管理又服务等良好传统,密切税企联系,疏通联系渠道,以利于改进和完善税源管理的各项措施,切实解决“疏于管理,淡化责任”和“情况不明、信息不灵”等问题。
所谓“弃”就是摈弃和克服专管员不受制约“一人进厂,各税统管,集征管查于一身”的弊端。
从而变集权式管理为分权式管理,变全程式管理为环节式管理,变“保姆式”服务为依法服务。
(二)大企业税收专业化管理的意义
肖捷局长在去年底召开的全国税务工作会议上指出:
“在属地管理的基础上,以大企业和重点行业税收管理为突破口,大力推进专业化管理”。
根据国务院批准的国家税务总局“三定方案”,总局决定设立大企业税收管理司,并在各省(区、市)国税机关设立大企业税收管理部门。
这是总局党组为落实科学化、专业化、精细化管理要求,做好新时期税收工作所采取的一项重要举措。
我们必须把思想统一到总局党组的决策上来,把握大局,提高认识,增强做好大企业税收管理与服务工作的责任心和信心。
1、加强大企业税收管理与服务工作,是服务科学发展、共建和谐税收的重要内容。
大企业是国民经济的重要支柱,是国家税收收入的主要来源,在我国经济和社会生活中起着十分重要的作用。
大企业税收工作的好坏,直接关系到整个税收工作和经济社会发展的全局。
税收工作服务科学发展,其中一项重要内容就是通过更加科学有效的专业化税收管理,形成对大企业高水平、高效率的税收管理能力,把企业发展产生的税收及时、足额地征收上来,转化为各级政府可支配的公共财力,进而促进整个经济社会又好又快发展。
共建和谐税收,其中一项重要内容就是通过为大企业提供优质的纳税服务,防范和控制企业税务风险,降低企业税收遵从成本,增进税企双方的理解与合作,与大企业建立和谐的税收征纳关系。
2、加强大企业税收管理与服务工作,是确保大企业可持续地健康发展的重要保证。
。
改革开放以来特别是进入新世纪后,中国作为全球最受瞩目的新兴经济体,发展速度很快,一批大型国有、民营企业迅速成长壮大起来,跨国公司在中国的投资规模也不断增加,全球500强企业中已有90%多在中国设立机构或开展业务。
大企业在我国经济社会生活中起着十分重要的作用,对国家财政的贡献也非常大。
从2007年纳税情况看,首批45户总局定点联系企业(集团)缴纳的税收已占到全国税收总收入的23%左右。
大企业通常跨行业、跨区域甚至跨国经营,内部组织架构和核算体系复杂,生产经营分散而内部决策集中,依法纳税意识和维权意识较强。
大企业的这些特点,使得其涉税事项相对复杂,纳税服务需求较高,有着较强的遵从意愿,但也存在着较大的税务风险,对企业的正常生产经营和发展有着重要影响。
加强大企业纳税服务工作,通过提供更有针对性的、高层次的纳税服务,可以有效防范和化解企业的税务风险,提高其自觉遵从意愿和能力,为企业的持续、健康发展创造好的税收环境。
同时,也有利于确保国家财政收入和经济安全。
我国大企业的来源:
(1)提高国有企业国际竞争力,重组改制成为大企
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