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主题词:
公共行政;
价值;
变革方向
1、公共行政价值的内涵及其特征
2、1公共行政价值的内涵
①公共行政
现代意义上的公共行政,早期西方学者一般是从以下三个角度加以考查的。
第一,把公共行政界定为政府的组织结构及管理活动的体系。
美国行政学者W·
威洛比(Wilobee)认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”,也就是强调政府组织中的行政部门对社会公共事务的活动进行管理.同时,美国行政学者菲利克斯·
尼格罗(FelixNegroponte)和劳埃德·
尼格罗(LloydNegroponte)认为,公共行政“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及它们之间的相互作用”。
就是从三权分力的视角来探讨政府部门内在的机构对社会公共事务的管理活动。
第二,从政治与行政的关系角度来加以考查,把公共行政界定为从政治领域中脱离出来的独立的管理活动体系。
美国行政学者古德诺(Goodnow)认为,政治是国家意志的表达即政策的制定,行政是国家意志的执行即政策的执行,这就是公共行政在历史上的政治、行政二分法的典范。
第三,从管理角度来加以考查。
从这一角度出发,公共行政被视为一种协调众人力量以达到共同目标的活动体系。
美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划(Planning)、组织(Organizing)、用人(Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting),即著名的POSDCORB七功能说。
西蒙(Simon)认为,“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。
”20世纪后期的公共行政学者也表达了自己对公共行政的看法。
罗森布鲁姆(Rosenblom)把公共行政定义为:
“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。
”欧文·
休斯(OverHuge)认为公共行政学是对公共部门的学术研究,把“公共行政”与政府官僚体制结为一体,把20世纪大多数时间里居支配地位的行政理论称为“传统的公共行政模式”,公共行政通常与公共管理(新公共管理、管理主义)相竞争。
而乔治·
弗雷德里克森(GeorgeFrederickson)则从公共行政的治理层面、政治层面和公共层面三方面来分析公共行政,着重探讨了现代公共行政(包括新公共行政)的精神,包括社会公平、公民精神、新治理、伦理和责任等。
我国学者们一般把公共行政(行政管理)概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。
如复旦大学竺乾威把公共行政界定为国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
中国人民大学的齐明山也把公共行政看作是公共组织对公共事务的管理。
可以看出,这些定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。
其一,国家行政组织或公共行政组织是公共行政或行政管理的主体,由于各国国家政治体制和行政体制各不相同,公共行政或行政管理的主体也不同,用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点;
其二,公共行政或行政管理的主体并不是国家的最高权力机关,而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关,它对执行宪法和各种法律负有责任,在宪法和法律规定的范围内进行管理是各国行政组织的一种普遍特点,即使是议行合一的行政体制也有这种特点;
其三,管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性,涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题,实际上涉及到公共行政或行政管理的客体问题。
尽管人们对什么是公共行政并没有达成一致的意见,但本文采纳周庆行教授对公共行政的界定,认为,公共行政是指国家行政机关依据法律、遵循公共目的、行使公共权力、处理公共事务、提供公共产品与公共服务、承担公共责任,实现社会公平、公正的管理活动。
这个定义已经包含着公共行政的主体、客体、原则、目标导向、价值取向等问题,同时公共行政包括政府行政和其它的非政府行政,而本文主要强调对政府公共行政进行研究。
②公共行政价值
公共行政价值就是指公共行政主体为了满足自身利益需求和实现一定的公共行政价值目标,在公共行政实践活动过程中按照一定的公共行政原则和价值标准,对公共行政的核心价值进行直接和集中的认识、把握和选择时所表现出来的价值倾向性和行为取向性,它是公共行政价值观念和公共行政实践活动之间的中间环节。
也就是当同时存在或交互存在若干种公共行政价值观念和意向时,公共行政主体从特定的时代背景、变革的社会环境和一定的立场出发,选择或倾向于某一或几种观念和意向,以实现自己所追求和向往的价值理念和目标,从而推动公共行政自身的向前发展。
具体到我国的政府公共行政价值取向,就是指我国政府组织(主要是指行政组织)为回应新时代下我国社会转型的特殊环境挑战,解决政府自身问题以及社会问题、社会矛盾甚至社会危机,为满足政府利益之上的社会利益、人民利益的需要,在一定的民主和法治框架体系范畴之内,在政府行使公共权力、制定公共政策、提供公共产品和公共服务等对国家社会公共事务进行治理的公共行政实践中,选择适应21世纪社会和公共行政发展的公共行政价值观念时表现出的价值倾向性和行为取向性。
而公共行政价值取向的变革就是超越传统的公共行政价值观念,树立现代的公共行政价值观念的过程,是价值观念由传统向现代转化的过程,也是公共行政价值理念的转型与创新过程。
2、2公共行政价值的特点
价值是一个关系范畴。
因而,从行政关系角度划分可以把公共行政价值划分为行政主体价值和行政客体价值。
人类历史上,在政府与社会所形成的行政关系中,政府是基于社会需要这一目的而产生的。
人类建立国家的目的在于谋求公正,国家的主要任务是为了运用公众的力量,并征得公众的同意,保证每个人使用自己的财产。
另一方面则是为了保障个人的人身安全,让人们能过上和平安宁的社会生活。
因此,在政府与社会所形成的行政价值关系中,无疑,政府是行政价值客体,而社会是当然的行政价值主体。
进一步说,在政府与社会所形成的价值评价关系中,政府是被评价者,它只能处于价值评价客体的地位,而社会是评价者,必然是居于价值评价的主体地位的。
价值具有不同层次。
因而,从不同层次公共行政价值在社会中的地位和作用来看,行政价值可以区分为主导型行政价值和次主导型行政价值。
所谓主导型行政价值,是指在行政价值体系中处于主导地位并具有导向功能的核心价值理念。
在行政体系中,行政价值应该包含多层面、多等级的价值目标和价值追求,这些处于非主导地位的价值就被称为次主导型行政价值,它们对主导型行政价值起着说明、支持或补充的作用。
价值还具有积极(正)价值和消极(负)价值之分。
从这一角度划分,公共行政价值可以区分为行政正价值和行政负价值。
行政价值体现为政府对社会的有用性,因而当行政权力意志服从公共意志时,公共权力的行使方向与方式是维护社会公众的利益,这样,行政是向善的,它所体现的价值是积极的,即行政正价值。
相反,如果行政意志违背公众意志,公共权力蜕变为私权力,它所体现的价值便是消极的,即为行政负价值。
另外,从目的与手段两方面出发,还可以把公共行政价值区分为目的性(终极性)价值和工具性(手段性)价值。
其中目的性价值居于主导地位,它反映行政所追求的希望和理想;
工具性价值是实现其目的性价值具备的基本属性。
2、公共行政价值变革的影响因素
公共行政价值的形成、发展和演变总要受到诸多因素的制约,公共行政价值的特质的完善、功能的发挥也总离不开一定历史条件和时代环境的制约。
表现如下:
①主观条件的制约
就是公共行政价值取向要受到公共行政主体因素的制约,从某种意义上说,公共行政价值取向就是公共行政主体所持有的价值取向,因此公共行政主体对公共行政价值取向的制约作用可见一斑。
首先,它要受公共行政主体阶级性的制约。
前面我们已经讲到了阶级性是公共行政主体的一个显著特征,在任何时代,公共行政主体总是由统治阶级组成,或者总是以统治者的身份和地位自居于被统治者之上而服务于一定的利益集团(当然往往是统治阶级或者强势集团),因此公共行政由哪些阶级、阶层构成,服务于哪些阶级或阶层,决定着其利益选择和公共行政价值取向的走向。
其次,它受公共行政主体对公共行政本质的认识的制约。
公共行政的本质是统治(阶级统治)、管理(社会管理)还是服务(公共服务),公共行政主体对此的不同回答往往意味着其将采取专制还是民主,为一部分强势群体服务还是为全人类服务的不同的价值取向。
最后,它受公共行政主体对自身需要的认识和理解的制约。
公共行政主体把自己的需要看的很重要还是不重要,把自己的需要理解为权力、金钱还是为民服务,则影响其在实践中行为取向的选择。
②客观条件的制约
马克思主义关于社会存在与社会意识辨证关系的原理又告诉我们,社会存在决定社会意识,社会意识虽然反作用于社会存在,但它永远不可能超越甚至脱离社会存在而存在,永远不可能超越一定的社会历史条件而单独地发挥作用。
因此,蕴含着观念和意识东西的公共行政价值取向要受到公共行政主体所处的时代条件的制约,包括那个时代的生产力发展水平、经济政治文化社会的发展程度、科学技术条件、社会制度状况、社会关系复杂程度以及社会的开放与开化程度等等。
例如奴隶社会、封建社会的时代特征、社会特征和环境特征就决定了其社会不太可能出现民主行政取向的社会氛围,而在现代社会(例如资本主义社会和社会主义社会),在国家与社会的关系层面上,与传统社会相比,社会的力量在壮大,社会的作用在增强,因而民主取向更加容易达成,同时现代社会的科技发达比如计算机和网络技术的发展,对公共行政产生影响。
如电子政务的兴起,这对公共行政的效率、方便、快捷、共享等提出了新的要求,从而对公共行政价值取向的传递与扩散也有很大的影响,像这样大的公共行政变革,设想在传统社会的公共行政领域里实现是不可想象的。
③文化条件的制约
公共行政价值取向与公共行政文化相互制约使得公共行政价值取向要受到文化传统的影响。
随着社会的发展和时代的发展,社会生产方式和经济发展形态在更替,社会发展形态和社会治理模式在更新,而由心理现象、道德现象和精神活动现象构成的文化属于意识形态和观念形态范畴,具有相对的稳定性、历史性和传承性,不会随社会发展而在短时间内迅速地消失,千百年来的文化积淀就会形成一种具有特定民族特征和地域特征的文化传统,从而对公共行政价值取向产生潜移默化地影响。
不同的国度、不同的民族有不同的文化传统,因而公共行政价值取向必然会反映一定的文化传统和文化特征。
例如西方国家与东方国家尤其是中国在公共行政价值取向层面的不同体现为公共行政中蕴含的文化传统因素的不同。
西方的公共行政价值取向有自己的文化传统,而中国更有自己五千年来的文化传统(包括儒家文化、专制色彩、家长制观念)。
因此每个国家在进行自身公共行政变革以及公共行政价值取向变革的时候必须要考虑本国的文化传统,而不能盲目照搬别国的。
3、我国公共行政价值存在的问题及其探索
3、1我国公共行政价值存在的问题
首先,行政
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