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其标志是,进行了审计信息化的思想准备、人才准备、组织准备和立项规划准备。
——“十五”时期(2001~2005年)为审计信息化起步阶段。
其标志是,实施金审一期工程,重点建设现场审计和审计管理两大系统,研制联网审计系统,建设综合应用支撑平台,进一步强化思想变革、人才培养、制度建设、发展规划、工程实施和科学研究,为审计信息化发展奠定重要基础。
——“十一五”时期(2006~2010年)为审计信息化成长阶段。
其标志是,实施金审二期工程,完善现场审计、联网审计、审计管理三大系统,建设国家审计数据中心、交换中心、安全中心、运维中心四个中心,以及相关的网络基础和安全设施系统,进一步强化总体规划的顶层设计,强化人才和制度的两大建设,强化共享协同、标准规范、科学研究、创新模式的四项机制,促进国家审计信息系统总体框架的基本形成。
——“十二五”时期(2011~2015年)审计信息化进入跨越式发展阶段。
其标志是,完成金审二期工程,实施金审三期工程,开展公共财政管理、宏观政策落实、国家经济安全、电子政务效能、公共权力运行等方面的规范、绩效、安全审计评价,实施电子审计指挥等创新管理模式,进一步拓展顶层设计,强化两大建设和四项机制,促进国家审计信息系统的进一步完善。
二金审工程的顶层设计
国家审计信息化的核心在于提升信息化环境下审计履行法定政务职能的能力。
据此开展金审工程的目标定位模型、政务职能模型、审计工作模型、总体规划模型的顶层设计和总体架构。
(一)目标定位模型设计
我国宪法设计了三重体系架构的国家治理结构,即全国人民代表大会是国家最高权力机关的决策系统,国务院是最高国家权力机关的执行系统,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权使其成为重要的监督系统。
在信息化环境下,提升国家审计履行法定政务职能的能力,发挥国家审计在促进和完善国家治理中的作用,成为金审工程顶层设计的系统目标定位。
由此,金审工程顶层设计的目标定位模型包括四大要素:
一是谁用这个系统。
不同职能部门的政务职能与社会问题、业务特征与主客体关系等,都有很大的不同,对信息系统的目标定位有不同的需求。
国家审计的法定职能决定了金审工程顶层设计的目标定位。
二是用这个系统做什么。
不同的政务职能部门都具有明确的政务职能业务,解决相应的社会问题,需要具有相应的宏观调控、经济发展、惠民惠农、经济监管和为社会管理提供服务的能力结构和能力水平。
国家审计的法定职能决定了金审工程顶层设计的功能定位。
三是采用什么样的技术实现方式和技术架构体系。
不同的政务履职能力目标的信息系统,其系统实现方式和体系架构有所不同。
国家审计的法定职能决定了金审工程顶层设计的技术实现方式。
四是达到什么效能。
为宏观调控、经济发展、社会管理、惠民惠农或经济监督提供政务服务的职能部门,其效能目标是各不相同的。
国家审计的法定职能决定了金审工程顶层设计的效能目标。
金审工程顶层设计的目标定位模型见图2。
图2金审工程顶层设计的目标定位模型
(二)政务职能模型设计
我国《审计法》第一条规定,国家审计机关的职责是加强国家审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。
法定的审计政务职责包含了四项任务:
一是加强公共财政管理审计监督,即对政府预算执行、税收征管、金融、投资、企业等财政收支、财务收支及其相关经济活动的审计监督,保障财政资金使用效益。
二是加强宏观政策落实审计评价,即对国家财政政策、货币政策、投资政策、惠农惠民政策等的落实情况进行审计监督,维护国家财政经济秩序。
三是加强国家经济安全审计评价,即对国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生工程和资金安全、资源环保安全等方面进行审计评价和预测,揭示潜在风险,提出完善意见,保障国家经济社会健康安全运行。
四是加强公共权力运行审计监督,即对公共财政管理、宏观政策落实、国家经济安全方面的权力运行情况进行审计监督,加强对公共权力运行的监督和制衡,提升国家治理执行系统的有效性,提升国家治理决策系统的科学性。
据此设计金审工程顶层设计政务职能模型(见图3)。
图3金审工程顶层设计的政务职能模型
(三)审计工作模型设计
法律规定,审计署在国务院总理的领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。
地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。
国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
据此构建金审工程顶层设计的审计工作模型(见图4)。
图4金审工程顶层设计的审计工作模型
(四)总体规划模型设计
基于金审工程的目标定位模型、政务职能模型、审计工作模型的政务和业务职能需求,规划金审工程最终建成具有“六个一”标志的国家审计信息系统,即建成一套满足审计业务、管理和决策支持需求的应用系统,一套满足审计业务、管理和决策支持需求的数据资源,一套满足上下互联和信息共享需求的网络系统,一套确保信息安全和系统运行安全的安全保障系统,一套确保系统正常持续运行的运维服务系统,一支适应并推进信息化发展的审计人才队伍。
其中,按照审计业务信息化模型、审计管理信息化模型、审计决策信息化模型的设计要求,规划“一套平台、三大系统、四个中心”的国家审计信息系统的应用系统总体架构(见图5)。
图5国家审计信息系统的应用系统架构模型
三金审工程的持续性建设
为坚持在金审工程顶层设计指导下,保持国家审计信息化的持续性建设和发展,十多年来,金审工程采取了审计业务集约化、审计模式多样化、审计管理整体化、审计信息标准化的建设策略,不断推进金审工程信息系统的持续发展。
(一)审计业务集约化
国家审计的法定政务业务包括对政府预算、国家税收、政府投资、国家金融、国有企业、社会保障、资源环保、外资运用、经济责任、境外审计等十多类国家经济行业的审计监督。
各类经济行业的政务目标、业务流程、数据结构等各不相同。
当时摆在金审工程初始设计者面前的有两条路:
一是应对不同的经济业务规划建设不同的审计业务系统,但今后的信息共享、业务协同、系统维护怎么办?
二是另辟捷径,寻找一条业务整合、系统集约的路子。
设计者们通过潜心探寻国内外信息化成功案例的经验,依靠数万审计人员的共同智慧,认真研究不同审计方式下审计实施的内在规律:
在传统审计方式下,审计人员面对不同经济行业的纸质业务资料,利用专业知识构建分析思路,经过反复推敲,呈现执业判断结果;
在信息化条件下,纸质业务资料变成了电子数据,分析思路变成了计算机可执行的分析模型,推敲的过程变成了计算机计算的过程,判断结果变成了计算机的计算结果展现;
此时不同经济行业的业务差异性,只是基于电子数据和分析模型反映的内容不同。
于是,以电子数据为基础,以分析模型为重点,以平台组建实现模型解析、数据关联、结果展现,以一套审计软件应对十多类不同经济行业的审计业务功能整合的集约化模型,呈现在了金审工程初始设计者的面前。
审计业务集约化模型(见图6),引导了金审工程审计业务信息系统十多年的建设和发展。
图6审计业务集约化模型
(二)审计模式多样化
我国《审计法》第一条的内容,确定了国家审计的政务目标和重要性原则。
而国家审计的重要性原则又决定了国家审计信息化模式的选择。
国家审计重要性原则的核心是研究被审计单位对国民经济影响的差异性,从而确定国家审计对象的重要性程度。
从国家审计履行政务职责的角度看,对国民经济影响较小的被审计单位,出于国家审计的重要性原则、审计成本和工作可行性等因素,采取定期审计的现场审计模式;
但对于国家财政、国家金融、大型国有企业、社会保障等关系国计民生的重要行业,应当采取实时监督、跟踪监督等审计模式,以促进重要经济行业的健康安全运行。
于是,从国家审计重要性原则切入研究的审计模式多样化模型(见图7),展现在金审工程的设计者面前。
于是,金审一期工程规划建设了现场审计系统,二期工程扩展建设了联网审计系统,规划建设的国家审计数据中心以大数据存储处理分析平台,又支撑了跟踪审计、总体分析和分散核查、多专业融合、多视角分析、多数据关联、多层次结合等多种审计模式。
图7审计模式多样化模型
(三)审计管理整体化
法律规定,审计署在总理领导下主管全国审计工作。
实现全国审计机关信息化的整体、协同发展,是金审工程成功的重要标志。
于是,审计管理信息系统的整体化模型包括了两层含义:
一是审计管理的整体化。
从国家审计职责履行的业务管理角度看,必须实现审计计划管理、项目实施管理、质量控制管理、信息发布管理、信息综合利用、审计决策支持的全过程管理、全流程质量控制的整体化。
按照审计管理整体化模型(见图8)的要求,金审一期工程规划建设、二期工程不断完善了审计管理系统。
二是全国审计机关的协同化。
中央、省、市、县四级审计机关及其人员,80%在地市和区县两级。
于是,构建了中央地方审计协同化模型(见图9),确定了金审工程应用软件的两个原则:
各类审计软件不仅中央和省能用,地市和区县必须能用;
各类审计软件由审计署统一规划设计、统一研制开发、统一运维服务、统一向全国各级审计机关免费推广。
图8审计管理整体化模型
图9中央地方审计协同化模型
(四)审计信息标准化
要实现审计业务集约化、审计管理整体化和协同化,必须实现审计信息的标准化。
于是,金审工程初始又确定了“有国标用国标、无国标建署(部)标”的原则。
按照国家审计的业务特征,构建三类标准的审计信息标准化模型(见图10)。
一是采集数据标准。
2003年金审一期工程建设初始,为了采集被审计单位的数据,在构建审计数据采集模板的同时,取得国家标委会的支持,联合财政部和相关企业,研制会计核算软件数据接口国家标准,取得了较好的进展。
二是应用数据标准。
2007年,在金审二期工程筹备阶段,启动了审计数据规划的标准化建设,编制了《国家审计数据中心基本规划》和专业审计数据规划标准(见图11、图12),规划了审计内外部共享信息(见图13)。
三是建设数据标准。
为保障国家审计数据中心和省级地方分中心数据库的规范建设,编制了《国家审计数据中心数据库建设规范》,包括元数据库、主数据库、审计信息资源目录库和各专业审计数据库的建设规范。
图10审计信息标准化模型
图11审计信息资源目录体系规划
图12审计数据基本规划和专业审计数据规划
(五)推广应用协同化
按照确定的各类审计软件统一规划设计、统一研制开发、统一运维服务、统一推广应用的策略,从2004年下半年以来
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