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后危机时代国际货币基金组织的职能改革
后危机时代国际货币基金组织的职能改革
谢世清副教授
2010年11月,G20首尔峰会正式确认了此前在G20财氏和央行行长会上通过的国际货币基金组织(简称IMF)份额改革方案,发达国家同意向新兴市场和发展中国家转移超过6%的份额。
此次改革使IMF的内部治理结构更加贴近各国在世界经济格局中的相对地位,更好地体现出IMF的合法性、可信性和有效性。
然而,份额改革仅仅是IMF改革的一个开端,与其相对应的还有IMF对外的职能改革。
尤其是此次国际金融危机后的IMF职能重新定位,对维护当今金融体系稳定,促进世界经济发展具有重要的影响。
目前我国学者已对金融危机爆发后IMF职能改革问题做了初步探讨。
詹艳(2009)反思此次金融危机对IMF的冲击和影响,认为当前IMF最重要的任务是向“危机防范者”、“危机贷款人”和“危机管理者”的角色转变,以缓解危机冲击,稳定国际金融体系。
温寒(2009)探讨了G20伦敦峰会后IMF的一系列改革措施,特别是灵活信贷额度和发行IMF债券。
李本(2010)梳理分析了IMF当前职能,并指出IMF的未来职能应在汇率监督、贷款援助、技术支持和国际合作协调四方面努力。
上述关于IMF职能改革的研究大多集中于特定的金融危机背景下IMF的角色转换及存在的问题,没有涉及后危机时代的改革需要。
然而,随着国际金融海啸逐渐平息,一些新的现象与问题,如世界经济版图的巨大变化、全球经济复苏不够强劲、金融稳定进程出现倒退以及美国贸易不平衡和重启量化宽松的货币政策等不断涌现。
因此,IMF职能改革的探讨不能仅局限于上述金融危机所产生的特定要求,而应当更进一步着眼于后危机时代的新的现实需求。
一、国际金融危机爆发前
IMF的主要职能
自成立以来,IMF的主要职能发生了重大的变化。
1946年至1973年,IMF的主要职能是维护以美元为核心的、以固定汇率制为基础的布雷顿森林体系。
此阶段,IMF主要通过监督成员国的宏观经济及汇率政策、为国际收支失衡的国家提供短期贷款以确保国际货币体系的稳定。
自1973年布雷顿森林体系崩溃后,浮动汇率制度和频发的金融危机使得IMF转而承担起遭受危机重创国家的实际最后贷款人的角色。
2008年国际金融危机爆发前,IMF的职责主要包括以下三个方面(如表1)。
1.监督职能
该职能是指监督国际货币体系以及成员国的宏观经济和金融政策。
IMF重点关注成员国内部和外部稳定可能面临的风险并对所需的政策调整提出建议,从而有助于促进成员国之间货物、服务和资本的流动,维持良好的经济增长。
鉴于此,监督工作包括对各成员国政策进行评估并提供建议的双边监督、与货币联盟机构及其成员进行磋商的地区监督以及多边监督或称世界经济监督。
监督范围包括汇率、货币和财政政策、金融部门问题、对系统风险、脆弱性问题和结构性问题等(Weiss,2008)。
自《IMF协定》赋予IMF监督职能以来,监督形式和重点都随着时间的推移发生了多次调整与变化。
20世纪70年代,监督的重点为传统的宏观经济政策,包括汇率、货币和财政政策;80年代,债务危机使得结构性政策的监督显得尤为重要;90年代初,东欧和苏联经济体制的转轨使其监督重点转向法律和机构改革;90年代末以来,东亚金融危机的爆发使金融部门改革和金融法律变革成为监督所关注的焦点(Las-tra,2010)。
2.金融援助职能
该职能是指IMF向有实际或潜在国际收支问题的成员国提供贷款,支持其重建国际储备、稳定本币币值、进口支付以及恢复经济增长。
金融援助主要工具有备用信贷协议(SBA)、中期贷款(EFF)、补充储备融资(SRF)、出口波动补偿信贷(CFF)等。
此外,IMF还向低收入国家提供减贫与增长等让步贷款以及外生冲击贷款。
其特点包括:
①贷款通常是临时性的且必须偿还;②贷款通常会对成员国附加一些条件;③贷款额度取决于其在IMF中的份额;④贷款需支付利息,利率比主要储备货币市场的短期贷款利率稍高(SanfordandWeiss,2004)。
自成立以来,IMF的主要借款国和贷款存量在不断变化。
在成立最初20年内,50%以上的贷款都由发达国家所借。
而自20世纪70年代后,发展中国家成为IMF借款的主力。
70年代的石油危机和80年代的债务危机使许多低收入和中低收入国家纷纷向IMF求助。
90年代,中东欧国家转轨及新兴市场国家危机使IMF的援助需求进一步上升。
2004年全球经济状况转好,很多国家开始向IMF还款,IMF贷款存量也随之下降。
这种情况一直持续到本次国际金融危机爆发前(IMF,2010)。
3.技术援助职能
该职能是指IMF为其成员国在宏观经济和金融政策以及结构改革力面提供专业化的管理知识、技术支持和咨询服务。
IMF的技术援助中,80%以上是向低收入和中低收入国家提供的,涵盖以下四个领域:
①货币和金融政策,包括货币政策工具、银行系统监管和重组、外部管理和操作、支付系统清算和中央银行机构发展;②财政政策及其管理,包括税收和关税政策及其管理;③统计数据的汇编、管理、分发及完善;④经济和金融方而的立法。
除IMF的地区各部外,IMF越来越依靠地区技术援助中心来加强其技术援助工作。
IMF分别在太平洋地区、加勒比、东非、西非、非洲中部和中东设有六个地区技术援助中心。
这些中心一般从捐助国、国际机构和地区开发银行获得大部分资助,并采取实地参与的方法(IMF,2008)。
此外,IMF还设立专题信托基金来补充技术援助中心的工作。
设立专题信托基金的宗旨是把捐赠者的资金汇集起来,对某个特定的宏观经济问题向成员国提供更专门的技术援助。
一、国际金融危机凸显IMF职能困境
由美国次贷危机引发的国际金融危机凸显出IMF职能的严重不足。
首先,2007年美国次贷危机爆发前,IMF不仅没有能够及时发出预警信号,而且对次贷危机的严重程度估计不足,这使得人们对其权威性和有效性产生了广泛质疑;其次,在国际金融危机爆发后,IMF对许多受灾国的援助工作也显得力不从心,其援助效果不尽如人意,甚至还引起了诸多国家的严厉批评。
可以认为,此次金融危机使IMF的职能陷入了严重的困境,具体表现如下:
1.危机预警与防范能力不足
反思过去历次及此次金融危机的爆发与蔓延,IMF监督职能的缺陷是重要原因之一。
一方面,IMF没有加强对全球金融体系及成员国脆弱性的监测,未能及时预计到可能出现的问题并未雨绸缪地采取有力防范措施。
另一方而,当危机爆发后,受危机影响的国家不得不向IMF贷款时,往往也难以忍受其极为苛刻的贷款条件,转而寻求其他筹资途径代替。
这迫使许多国家往往不会在危机的萌芽期向IMF求助,从而大大削弱了IMF扮演危机防范者的能力。
2.金融监管范围过于狭窄
IMF的金融监管存在着许多漏洞。
一是没有涵盖所有金融产品和金融市场参与者。
此次金融危机中以信用违约互换(CDS)为代表的高杠杆率衍生品在发达国家迅速创新并广泛交易,使系统风险不断蔓延,但这并没有引起IMF的足够重视。
二是没有涵盖所有能够产生金融风险的重要问题。
IMF未能发现其背后隐藏的风险,对危机管理与问题银行处理框架也明显不足。
三是IMF只重视对外部门政策的监督,对金融政策和财政政策的监督不够。
3.贷款援助模式难以接受
从IMF贷款援助的历史看,无沦发达国家还是发展中国家在其经济发展中都需要IMF的支持。
然而,每个成员国可获得的贷款额度并不相同,取决于其在IMF的份额,这意味着份额较低的发展中国家和低收入国家町以获得的贷款额度相对较低。
而发展中国家和低收入同家往往市场比较脆弱,发牛危机的可能性更大,需要贷款额度较多。
IMF现有贷款援助机制对贷款限额的规定远远无法满足这些发展中国家的需求(Torres,2008)。
4.贷款援助方案过于僵化
在很多危机援助贷款中,IMF的援助方案过于教条,产生了不利的影响。
成员国出现危机向IMF寻求援助时,IMF为了确保收回其贷款,往往建议成员国实行紧货币、紧财政或双紧缩的方案来刺激经济增长,而没有针对这些国家的具体问题进行具体分析,带来了严重的负面影响。
例如,在东亚金融危机中,IMF忽视东亚国家的特殊政治、经济状况,提供不切实际的政策建议,引发了严重的社会和政局动荡,加剧了危机的严重程度。
5.技术援助效力难以满足需求
近年来,成员国越来越多地要求IMF针对与全球化有关的问题提供技术援助,特别是在反洗钱和防范恐怖主义融资,加强公共投资、公司伙伴关系和财政风险管理,采纳数据以及金融和财政管理的国际标准和准则,克服金融部门评估规划所查明的脆弱性,以及开展债务可持续性分析等。
然而,由于知识与核心专长升级滞后的限制,IMF在这些新领域巾提供技术援助的效力和效率还远远不能满足实际需要,从而妨碍了它在预防金融危机功能的正常发挥。
三、国际金融危机下IMF的职能改革努力
此次国际金融危机使IMF成为最大赢家,为其进行职能改革,提升在国际经济事务的影响力提供了历史性的机遇。
第一,危机使世界各国意识到单个国家的力量已无法解决系统性金融问题,必须依靠像IMF那样的国际金融组织,极大地增强了各国推动IMF改革的意愿。
第二,危机使得G20作为全新的全球经济治理模式走上历史舞台,其协调作用为IMF改革提供了有利条件。
第三,IMF也意识到自身的症结所在,产生了改革的迫切要求。
在这样的危机背景下,IMF开启了其职能改革历程,具体措施如下:
1.推进监督重点调整
2009年9月,IMF执行董事会通过了《监督重点声明》,规定将风险评估、宏观经济与金融联系、多边视角及外部稳定和汇率评估列为监督重点。
为此,IMF采取了多项措施:
①将金融部门评估规划作为对具有系统重要性金融体系成员国监督工作的一部分;②在试点基础上撰写专题报告,分析具有最大系统重要性经济体的政策所产生的溢出效应;③通过撰写跨国/跨主题报告总结政策经验,将其提供给其他而临同样问题的成员国;④撰写《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》合编本,为高层决策者提供更为明确的信息。
2.增资以提高贷款能力
为弥补资金不足,IMF通过多种渠道补充其资金来源,从而提升其贷款援助能力,具体方式包括成员国注资、扩大新借款协议(NAB)、向成员国官方部门发行IMF债券。
首先,2009年4月G20首脑承诺在未来一段时间内向IMF注入大约5000亿美元的额外资金。
其次,日本、欧盟成员国等发达国家也都先后承诺提高向IMF借款额度。
最后,2009年7月,IMF决定向成员国及其中央银行发行总额为1500亿美元的IMF债券,获得了许多新兴市场国家尤其是中国的大力支持。
3.改革援助贷款框架
为了鼓励成员国及早寻求危机援助,IMF对贷款框架进行了一系列改革:
①借款人的贷款条件依其政策和基本面状况而确定;②对有着健康宏观经济基本面和政策的成员国推出新的灵活信贷额度(FCL);③提高IMF传统备用安排和优惠贷款机制的灵活性;④把非优惠资金和优惠资金的正常贷款限额增加一倍;⑤简化贷款费用和期限结构;⑥取消某些很少使用的贷款机制。
此外,它还设立了新的减贫与增长信托(PRGT),增加对低收入国家的援助力度(IMF,2009)。
4.提高技术援助的效力
为了提高其技术援助的效力,IMF采取了一系列措施:
①向接受技术援助的成员国收取一定的费用,其费率根据受援国人均收入水平而递增,以确保IMF所提供的技术援助符合受援国重点需要;②没立新的专题信托基金将捐助的资金汇集起来向成员国提供专门服务;③完善其技术援助的业绩衡量标准,强化评价框架,系统地追踪技术援助项目的各项指标和实现效果。
5.加强与其他国际经济组织的合作
在总结金融危机教训的基础上,IMF加强了与其他国际经济组‘织的合作。
2009年9月,IMF受邀在G20的相互评估过程中发挥作用,以更好地协调成员国经济政策,促进全球经济的可持续性增长。
IMF通过审查成员国的政策,以
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