中国古代小政府辨析全文Word格式.docx
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一旦滋生出对历史的轻慢或者把历史随心所欲扭成麻花,危害更大。
所以,考辩历史上政府的大小,本来属于学者书斋中的小众营生,不得不拿到大众场合以正视听。
正如孟老夫子所言:
予岂好辩哉,予不得已也。
政府的大小,应该有而且必须有评判的尺度。
大体上,这种尺度起码要包括两方面的指标:
一是人数多少和规模大小,二是权力高低和职能边界。
古代政府的人数与规模
经常见到关于古代政府官员人数的说法,尤其是古代的官民比例,往往给人比较强烈的视觉刺激。
例如,报刊和XX络上有这样一组数字:
中国官民比例汉代为1∶7948,唐代为1∶3927,明代为1∶2299,清代为1∶911,民国为1∶294,当今为1∶30。
笔者至今不知道这种比例是怎么算出来的,但是,当这种数字被人大代表在很庄严的场所讲述、在很权威的报刊引用时,就需要略加考证。
这组数字肯定是依据某种资料计算得出的,不能说完全没有根据。
但是,有四点需要提请注意:
第一,凡是说古代官员数量之少者,必须注意到古代的官员数量往往只包括官而不包括吏,如果考虑到任何政府结构都是金字塔型,上面的官员之下肯定存在一个庞大的基座,赞许古代官少者就要反问自己,是不是站得太高了点,把金字塔的基座忽视了?
第二,这种数字往往来自史籍中的志书记载,而稍有点常识就知道,相关志书多数记载的不过是一种“编制”数据,编制之外还有很大空间,时至今日,编外问题和临时工问题依然十分突出,我们不要想当然地认为古代的编制限制就那么可靠。
第三,即便是编制数量,也有相当大的弹性。
例如,正史《职官志》在叙述某个官职时,有不少官职下面写的是“无员”。
不要以为无员就是没有人,其准确含义是不受编制限制,职数可多可少。
第四,有些人无论如何也不能算进官吏队伍,如明清的师爷、长随,他们虽无官身却从事官务,官场离不开他们,就人数而言,师爷和长随的数量,要远远大于官员数量。
鉴于这几个因素,按照史籍编制人数核算的政府规模,只能作为参考。
以汉代为例,所谓汉代官民比例将近一比八千的说法,估计是从《汉书・百官公卿表》中“吏员自佐史至丞相,十二万二百八十五人”的记载中计算出来的。
而这个数据的问题在于没有包括大量掾属(下级小吏,相当于今之科长科员),而汉代所有掾属都由行政长官自行聘任,根本不在朝廷的掌握之列。
据《续汉书・百官五》注引《汉官》的数据,东汉的河南尹和洛阳县下属员吏为:
“河南尹员吏九百二十七人,十二人百石。
诸县有秩三十五人,官属掾史五人,四部督邮史部掾二十六人,案狱仁恕三人,监津渠漕水掾二十五人,百石卒吏二百五十人,文学守助掾六十人,书佐五十人,循行二百三十人,干小史二百三十一人。
”洛阳县“员吏七百九十六人。
十三人四百石。
乡有秩、狱史五十六人,佐史、乡佐七十七人,斗食、令史、啬夫、假五十人,官掾史、干小史二百五十人,书佐九十人,循行二百六十人”。
一个郡有员吏近千,一个县有员吏近八百,恐怕规模不算小,但朝廷掌握的,不过寥寥十几人。
考古出土的尹湾汉简,也有汉代一个乡员吏编制三四十人的记录,而史书所载乡官,不过三四个而已。
更重要的是上述河南尹和洛阳县的员吏数据,还仅仅是编制数据,实际人数多有超编现象。
关于超编,这是历朝历代都无法根绝的顽症。
秦汉时期的超编很难找到具体史料,而明清的超编则有大量记载。
根据《光绪会典》,清朝全国地方各级衙门共有编制书吏(称为经制吏)共31276人,一个县衙不过十几人,但实际上在顺治年间一县的经制吏就已经达到百人左右。
有研究者对光绪年间四川巴县的吏胥数量进行过详细统计,即便是给朝廷上报的经过裁汰的书吏数字,也在87-269人之间变化(李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》),而实际数量则可能超出许多。
清朝衙役的数量,从道光以后基本上规定不能超出80人,但据周保明统计,吴江等七县一州衙门,大致每个县衙的经制衙役数量在141-224之间,而且还是裁汰后的上报数字。
至于州县吏胥的实际数量,是一笔无法确认具体数字的糊涂账。
有一个官员的奏疏中说:
“大邑每至二三千人,次者六七百人,至少亦不下三四百人。
”(游百川《请惩治贪残吏胥疏》)可见,编外人员和聘任临时工自古有之,不过当时的叫法是“贴写”、“帮差”、“白役”等等。
最离谱的,莫过于道光年间曾任四川巴县知县的刘衡所言,他上任时,有衙役7000人,经他手遣散了6780人。
有人怀疑刘衡有所夸张,但一县衙役动辄上千毫无可疑,有大量资料可以佐证。
显然,计算古代官民比例,忽略这种超编现象,所得数据就失去意义。
至于编制本身就规定的“无员”,则无法以固定数据计入官民比例。
如《汉书・百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列举属官有大夫、郎、谒者,而大夫有太中大夫、中大夫、谏大夫,“皆无员,多至数十人”;
郎有议郎、中郎、侍郎、郎中,“皆无员,多至千人”;
只有谒者编制明确,“员七十人”。
汉代有大量关于“无员”之郎官数量巨大的描述,可资参考。
计算官员数量,不能不考虑这种“无员”的伸缩性。
至于明确不是官吏也不计入官吏数据的,各朝都有,在王朝晚期尤为明显。
明清时期,官员自行聘请的师爷,随身带来的长随,不可能列入官府的计算范围。
他们的身份是私人,但他们的做为在官府。
师爷是官员聘请的私人顾问,不能上大堂,不能进签押房(处理公文的办公室);
长随是老爷的私人跟班,同官府无关,只为老爷提供私人服务。
然而,师爷和长随,其人虽在官府之外,其事却无论如何也不属于“社会”。
师爷的正式称谓是幕友,“掌守令司道督抚之事,以代十七省出治者,幕友也”(韩振《幕友论》);
“长随非在官之人,而所司皆在官之事”(徐栋辑《牧令书》)。
算官民比例时,这些人是“民”;
看所作所为时,这些人在“官”。
论证官民比例,必须考虑这种现实。
所以,不加考证,随意拿史书中的某个数字就来大谈古代官民比例,不但有失严谨,而且会适得其反。
以靠不住的数据去批评某件事情的荒唐,反而会使这件事情更加荒唐。
总体来看,中国古代在人员规模上是否存在“小政府”,大有可疑。
古代政府的权力与职能
关于政府的权力,实际涉及两个纬度,一是政治系统内部的权力配置,二是国家与社会之间的权力分割。
各种史书,往往对前一种权力配置有较为详细的记载,而对后一种权力分割几乎没有说明。
必须指出,国家与社会的对应关系,本是西方政治学形成的分析框架,放在中国不一定合适。
也许正是中国传统中缺乏国家与社会的分野,所以才导致史籍不载二者之间的权力分割。
在中国历史上,政治既是国家事务,也是社会事务,不过是古代不用“社会”这一词汇罢了。
从国家的角度讲,政治架构为王朝,而从政治的使命讲,王朝的统治指向天下。
所以,中国古代的政府,其本质是“全能政府”。
所谓全能,不是说政府什么都能干,而是说政府权力无边界,即所谓“溥天之下,莫非王土”。
从秦始皇到处刻石的记载来看,王朝体制是一种无所不管的体制,“皇帝明德,经理宇内,视听不怠”(芝罘刻石语),所谋求的统治效果是一种官方决定的社会秩序,“男乐其畴,女修其业,事各有序。
惠被诸产,久并来田,莫不安所”(碣石刻石语)。
此后尽管秦朝很快灭亡,但历朝历代承继了秦朝建立的这种全能体制。
秦朝以后,中国历史上国家与社会的对立,不是权力分割造成的,而是一统天下造成的。
相比而言,西方历史上国家和社会的对立,是权力两分造成的。
中国的全能政府,只要有可能,其统治就如水银泻地,无孔不入。
而西方的诸侯林立,城市自治,使王权的触角受到较多限制。
中国的分权,是政治系统的内部分权,如宰相之间的制衡,衙门之间的掣肘,官吏群体之间的派系XX争等等。
西方的分权,是权力主体各行其是,如王室和诸侯、诸侯和自治城市等等。
代表西方国家的王权,在其成长过程中未能把社会全部纳入自己的麾下,这与中国传统的王朝等于天下大不相同。
然而,秦始皇的理想并未实现,强大的国家机器榨干了有限的社会资源,王朝因之易主。
因此,从汉代开始,各个朝代都在不断试错中调整国家的权力和职能,以防止对社会资源的过度汲取而导致王朝崩溃。
但是,又未能像西方那样在国家与社会之间划出一条较为清晰的界线,所以,即便按照西方式的国家与社会关系叙事框架,也无法找出与西方类似的对应表现。
比如,西方中世纪的自治城市,一旦获得自治权,无论是国王还是诸侯,都不能再任意干预城市事务。
而中国的广大乡村,在国家无为而治时,可以形成豪族乡绅的自治状态,而国家一旦有强化控制的需要,就可以把自己的触角伸向社会的各个角落,乡绅无力阻挡。
所以,即便中国古代有乡绅自治,那也是一种不同于欧洲的治理模式。
总体上看,中国古代的政府,不论是允许社会自治还是不允许社会自治,都会把政府权力扩张到极致。
天子代天牧民,理论上无所不管,朝廷治理天下,垄断了一切权力。
允许社会自治时,名义权力仍然属于朝廷,不过是朝廷认为由社会自行运作对王朝更有利而已。
所以,即便是公认为社会自治比较发达的时期,“社会”也是不享有法定权力的。
无为而治,与民休息,不是放权于民间,而是施恩于天下。
在民与官之间,权力官家独占,民众只能服从。
官方放水养鱼,并不等于分权,而是改善鱼的生存条件,以保证能够滋生出更多更大的鱼。
明清时期,老百姓都知道一个俗语:
“灭门的知府,破家的县令”。
官方不找百姓的麻烦,是官方的明智,而不是说官方没有这种权力。
所以,中国不能形成“国王不能进”的私域,民众的财产乃至性命,都属于朝廷。
朝廷一旦需要,可以随时索取和支配。
例如,当朝廷觉得地方豪强有可能妨碍政权运行时,会毫不犹豫地打击削弱他们的力量。
迁徙和移民,不仅是平抑社会资源的手段,更是制服豪强的利器。
汉代就曾多次迁徙关东豪族于诸陵邑,明朝山西大槐树下的移民也有不少是被扫地出门的富户。
据说,明初大富豪沈万三就是因为太过显摆,竟然要用自己的钱财替皇帝犒军,惹得朱元璋大怒,将其发配云南充军。
有人考证沈万三之事不实,然而,类似的举措在历史上却屡见不鲜。
可以说,从权力角度看,中国传统不是小政府,而是典型的全能政府。
全能政府存在极大的弊端。
一旦政府开足马力,百姓就会疲于奔命。
所以,汉代以后,不管信奉何种治国思想,总以不扰民、不生事作为从政的基本原则。
顾炎武的《日知录》专有《省官》一文,称“省官之故,缘于少事”,并引用晋代荀勖之言:
“省官不如省事,省事不如省心”。
由此出发,逐渐形成官府的基本格局:
在官僚系统的自身管理上,以控制而非激励为第一要务;
在与社会打交道的“亲民官”(即州县长官)管理上,以消极而非怠工为首要准则。
地方官府的基本运行规则是行政司法合一,而且司法重于行政。
以致有专家认为,与其说州县官是以行政兼理司法,还不如说是以司法兼理行政。
行政与司法的一个重大差别就是行政积极,司法消极。
行政需要主动行为,而司法一概不告不理。
这样一来,即便政府的权力无边,却多半不会主动出击,甚至在制度上形成了惯
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