PPP项目融资担保模式和政府禁止性政策规定简析Word文件下载.docx
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1.中期票据
针对PPP项目公司发行中期票据,其基本要求有:
主体信用评级一般AA-以上,是存续超过3年的非金融企业;
社会资本方申请发债须资质良好。
2.项目收益票据
项目收益票据是指非金融企业(以下简称企业)在银行间债券市场发行的,募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。
鼓励以项目公司鼓励以项目公司作为发行主体,也能通过集团公司发行。
项目收益票据的期限涵盖项目全生命周期,期限与项目现金流匹配,发行期限灵活。
募集资金可以项目建设和用于偿还前期形成的项目贷款。
3.项目收益债券
是由项目实施主体或其实际控制人发行的,与特定项目相联系的,债券募集资金用于特定项目的投资与建设,债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。
通常为收益稳定且有保障的电力、水务、垃圾处理、高速公路、铁路、机场、港口、隧道桥梁等大型基建项目。
三、基金
1.政府成立引导基金
该种情形是指省级政府层面出资成立引导基金,再以此吸引金融机构资金,合作成立产业基金母基金,母基金再根据审核后的项目设立子基金,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,地方政府做劣后,承担主要风险。
某城市发展基金结构图:
2.社会资本发起投资基金
该种情形是指有建设运营能力的社会资本发起成立股权投资基金,社会资本一般都具有建设运营的资质和能力,在与政府达成框架协议后,通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金,对接项目。
社会资本与金融机构合资成立基金管理公司担任GP,金融机构作为优先级LP,社会资本作为劣后级LP,成立有限合伙形式的投资基金,以股权的形式投资项目公司。
四、资产证券化
按照《资产证券化业务基础资产负面清单指引》,以地方政府为直接或间接债务人的基础资产本不可作为资产证券化的基础资产,但该指引又做出特别规定即:
地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴,可以作为企业资产证券化基础资产。
在PPP项目中,典型基础资产、企业如下表所示:
满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。
具体由PPP项目公司作为发起人(原始权益人),将PPP项目项下未来可预测的能够产生稳定现金流的基础资产进行组合,形成基础资产包,向构建的特殊目的机构(SPV)进场真实出售,以基础资产产生的现金流在证券市场向投资者发行资产支持证券,将认购资金用于项目公司建设运营。
第二章PPP项目常见的担保模式
PPP项目大多具有融资规模大、合作期限长等特性,合作过程中存在多种不确定性因素,大多数社会资本希望通过设置相应的担保机制,防范并规避PPP项目全生命流程中存在的风险。
在实际操作中,存在着以下几类担保方式:
一、政府方担保
由于PPP项目存量资产短缺,难以满足商业银行的抵押要求,需要政府给予对应的担保,弥补PPP项目増信不足的缺口。
同时政府担保显示出政府合作的诚意,并在一定程度上消除社会资本的参与顾虑,激发社会资本的参与热情。
现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。
1、承诺函
在PPP模式下,承诺函是把合同付款责任纳入预算的确认函,其内容主要是根据人大决议,承诺将项目融资本息(回购资金)纳入相应年度(或中长期)财政预算予以安排,承诺的内容是“本息还款安排”,具有融资増信作用。
这种“承诺”对于金融机构来说不是担保,没有法律效应,只是种“强增信”。
2、设定保底量
为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益,政府会设立保底量,在项目合同中承诺,在项目运营过程中,当公共产品或服务的需求低于一定的标准时,政府会给予社会资本或项目公司相应的补贴。
如财政部第二批示范项目兴延高速公路采用可行性缺口补助的回报机制,通过特许经营协议,政府对通行费用给予合理补贴,且对车流量有“保底不兜底”承诺。
3、通过人大决议纳入预算
PPP项目中涉及政府财政支出的部分需通过人大决议纳入预算,资金偿付更有保障。
为有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展,通过人大决议纳入预算的项目财政支出责任是有上限的,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
4、回购安排
回购安排包括资产回购和股权回购两大类,其中资产回购在PPP项目中是明令禁止的,因为《财政部第三批PPP示范项目评审标准》中明确提到“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的”不可列为备选项目。
而股权回购仍有一定的适用空间,这是考虑到PPP项目的合作期较长,存在着一定的不确定性,当双方不太适合继续合作或者难以为继时,政府可对社会资本持有的股权进行回购。
二、社会资本或项目公司担保
为了确保PPP项目能够按照合同约定履约,政府通常会要求社会资本或项目公司提供一定的担保。
常见的担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第三方担保等。
1、保证金
保证金是招标方在招标文件或项目合同中约定的应标方或中标方应缴纳的一定金额的责任担保。
目前在PPP项目中较为常见的有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三种。
2、履约保函
履约保函是在PPP实践中最为常见且行之有效的履约担保方式,为了保障PPP项目顺利实施,政府会要求社会资本或项目公司提供一个或多个保函,具体包括投标保函、建设期履约保函、维护保函、移交维修保函等。
3、特许经营权收益权质押
从PPP政策层面上看,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(第25号令)明确提出要“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款,支持利用相关收益作为还款来源”,同时另外,中国人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押,表明PPP项目中特许经营权收益权质押担保的可行性。
因此,在实际操作过程中,越来越多的金融机构认可并要求将PPP项目中的特许经营权收益权进行质押担保。
4、第三方担保
除了社会资本提供的保证金、金融机构出具的保函、PPP项目的特许经营权收益权质押外,政府方还会要求社会资本或项目公司提供其他形式的担保,如母公司(股东)担保和专业担保公司保函等。
但实际上,许多社会资本方提供母公司(股东)担保的意愿并不强烈,这是因为项目公司的特点是有限追索,实现风险隔离。
专业担保公司保函在实际过程中更加公平,能更好地促进效率提高。
第三章政府违规举债
《预算法》规定“政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务。
违规举债有两个模式:
一、政府直接举债
例如,政府直接通过融资租赁等方式融资。
这个模式可简单理解为政府借钱政府用(其中“借钱”指的是非地方政府债券融资),于2016年后已很少出现。
二、政府通过企事业单位等举债
此类融资模式非常繁杂,除了传统的贷款、信托融资,财政部还核查出“市总工会向全市职工发行理财产品”的模式。
此类模式的关键在于“资金使用主体为政府或其部门”以及“还款来源为财政资金”。
地方政府违规举债中,政府融资平台是一个主要的工具。
有的政府部门通过委托融资平台公司代建的方式,约定以政府购买服务的方式,隐形增加政府债务。
比如,某高速公路建设公司在该公司2017年发行的债券募集说明中披露,该公司2015年筹资活动现金流大幅增加,主要是受该省交通厅委托,为农村公路网建设项目向银行借款,借款主体是企业。
三、PPP模式中的变相举债
一些市县在PPP项目中出现违规举债、变相融资问题,比如,通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化,利用基金进行“优先劣后”分配等,导致政府隐性债务风险增加。
1、保底承诺、回购安排
《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号文)中明确,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资,对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理。
同时,财金[2015]57号文中明确,“存量项目可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式转型为PPP项目。
对合同变更成本高,融资结构调整成本高,原债权人不同意转换,不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目,财政部将不予受理。
”
这表明,BT项目必须通过转化,变为PPP项目,且同时符合其他要求,财政部门才予以受理。
2、“明股实债”
1)“明股实债”的含义
“明股实债”主要指在形式上投资人以股权的方式对目标公司进行投资,但在具体交易结构上却包含了刚性兑付的保本约定,其实质是一种债权债务关系。
由于这种交易安排能为投资人带来更为稳定、风险更小的回报,“明股实债”一直受到众多投资人,特别是金融机构的青睐。
2)明股实债与政府精神相违背
“明股实债”在本质上形成了政府的债务性支出,属于一种政府变相融资行为,与现行《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)关于控制地方政府债务规模,严格限定政府举债程序的精神相违背。
3)PPP项目中的“明股实债”行为
在PPP项目中,“明股实债”主要表现为在与社会资本方签订股东协议或合资经营协议时,由政府方或政府平台公司承诺在项目合作期内向社会资本方逐年支付固定费用或按照固定价格回购社会资本方在项目公司中的股权,以满足社会资本方投资本金的收回和投资回报的实现。
无论“明股实债”采取的是固定回报还是股权回购的方式,其本质都属于政府的变相融资行为,违背了政府产业基金、PPP、专项建设基金等投融资创新的本意。
另外,由于“明股实债”是介于股权投资与债权投资之间的一种模糊状态,其法律性质尚不明晰,客观上对政府方和社会资本方都存在法律风险。
同时,债务认定上存在困难,地方政府、平台公司、事业单位等都可能参与其中,有些不好区分。
第四章政府违规担保
《预算法》规定,除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。
一、违规担保有两个主要模式
1、出具承诺函
承诺当企业不能按时偿还债务本息时,安排财政资金偿还或承诺协调资金支付融资产品本息。
比如,某市政府通过政府会议纪要,承诺将融资平台公司贷款本息列入该市财政中长期规划和政府购买服务预算,并且该市财政局据此向银行违规出具承诺函。
此外,还有地方政府违规向金融机构出具担保函、协助调取资金支付本息的承诺函,个别开发性、政策性金融机构要求地方政府为专项建设基金本金回购提供担保。
比如,某市政府同意该地城投公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资,并向有关金融机构出具了确认函,市财政局出具承诺函,承诺如企业不能按时偿还债务本息等,安排财政资金偿还。
未经特殊法律授权,地方政府出具的担保函、承诺函、安慰函等形式,是违法的,也是无效的。
财政部要求金融机构不得强迫地方
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