经济不安全和全球化背景下变迁的中国福利体制政策与实践Word下载.docx
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1997年亚洲爆发金融危机,以韩国、日本为代表的一些东亚国家或地区加快了福利体制和社会政策的改革。
同时,席卷亚洲的金融危机也加深了政府和公众对经济不安全因素对社会结构与社会秩序影响的认识。
尽管同欧洲福利国家相比,亚洲的社会公共开支和福利水平都显得比较低,但是由于政治、经济和社会环境的变化,福利体制和社会政策变迁的进程却日益加快。
在东亚,由于外向性的、以出口为导向的经济发展模式,成为日本、韩国和中国等国家与地区在经济起飞阶段或迅速发展时期核心的策略选择。
尤其是中国,作为一个转型的社会主义国家,随着它的改革开放和加入世界贸易组织后,全球化进程不断加速,经济、社会与文化等层面发生了深刻的变化。
我们知道,除了经济层面的含义外,全球化还包括在技术、政治和文化等层面的国际发展趋势。
毫无疑问,全球化的种种发展趋势和活动内容,也深刻影响了东亚国家或地区的经济发展、政治决策以及社会问题的治理方式与策略。
作为预防与治理社会问题的一种重要手段,显然,东亚国家或地区的社会政策在全球化背景下都在一定程度上受到了国际政治经济环境和发展模式等的影响,因此,对发展本国或本区域的经济社会发展来说,理解其他国家或地区的社会政策模式与实践内容在今天变得日益重要。
2007年下半年以来,随着美国次贷危机引发的金融危机影响不断扩散,进而形成波及全球主要经济实体的金融危机与经济衰退,这是近年全球化时代国际经济发展面临的一次重大挑战与发展困境,多数发达国家经济发展出现负增长或增长速度放缓,失业率上升的现象。
由于美国爆发次贷危机,尤其对其国内消费市场和经济发展带来了显著的负面影响,不仅使美国公民的消费模式出现萎缩,而且制造业的衰退和困境造成了大规模失业问题,美国企业进口规模下降。
而这一局面又对依赖出口的东亚经济体尤其是日本和中国的企业产生了明显的冲击。
作为吸收诸多发达国家产品来加工与生产的“世界工厂”,在美国经济衰退的背景下中国的出口导向型经济与出口企业的经济形势变得异常艰巨,再加上原材料价格上涨以及新出台《劳动合同法》的影响,沿海发达地区一大批中小型企业出现了停产或倒闭的现象,农民工失业问题严重,许多农民工提前返乡,使得流出地的地方政府在安抚和吸收新回流的农民工在当地就业或稳定下来遇到很大的挑战。
2008年中国一向高歌猛进的经济快速增长遭遇到了一定的困难,2008年11月,中国规模以上工业增加值同比增长5.4%,远低于10月的8.2%,创造了2001年底以来的新低;
中国的出口额同比出现7年以来的首次负增长,下降幅度达2.2%,而10月份该指标曾保持了19.2%的较大幅增长;
进口额则下降达17.9%,而10月份该指标却保持了15.6%的增长。
自美国次贷危机爆发以来,全球金融危机已蔓延至亚洲主要的几个经济体,中国经济也出现了7年来最为缓慢的增长,日本央行则承认将面临两年的萎缩和通缩。
日本央行公布的政府数据显示,2008年12月份日本出口下跌35%,创历史最大跌幅。
同时,韩国也公布,自1997年亚洲金融危机以来,季度经济增长同比首次出现下滑;
台湾地区的失业率更上升到近5年的最高水平。
而相关数据显示,在中国,2008年第4季度经济较上年同期增长6.8%。
它表明中国经济在经历长期高速增长后的下滑,经济增长率在过去12个月内下降近一半。
尽管如此,在西方经济和全球经济增长衰退显著的背景下,中国2008年全年的经济增长率仍然达到了8.7%,而同期全球经济增长率仅为4%,美国低于1875年以来的平均水平,增长率不到3%,日本则下降为-0.8%,韩国则为4%左右。
在后危机时期,经过政府的大规模经济刺激和民生建设投入后,2009年中国的经济增长率实现了“保八”(8%)的目标,经济开始向好。
而与此同时,以美国为首的主要经济体仍然在艰难的复苏进程中。
在这种背景下,中国在社会领域里制定的一系列政策和推进的诸多改革措施,将极大地促进社会发展进程,其福利体制和社会政策格局也将发生显著变化。
因此,对中国的福利体制进行深入的研究,不仅有利于我们理解非西方国家福利体制的发展经验,还对我们比较认识东亚地区特有的福利制度及其社会发展经验有着重要的意义。
将东亚福利体制或福利制度引入分析,并从比较研究的角度来对中、日、韩三国的社会政策与福利体制关联进行深入的理论讨论,是最近三年内在中国学术界出现的一种新的研究动力。
熊跃根(2006)较早提出应从“福利体制”和多元的东亚福利体制内涵出发,对中、日、韩三国福利体制的基本特征、比较的理论分析框架和分析领域以及存在的基础条件和未来的发展方向做出了详细论述。
之后,上述理论观点和分析结论形成了更为完整的论文。
作者提出,中、日、韩三国福利体制不属于同一种类型,笼统将它们归为“东亚福利体制”存在歧义,应该认识到它们各自的特殊性(熊跃根,2007;
2008)。
也有学者以健康照顾领域为研究出发点,对中、日、韩三国的社会福利制度做出了比较分析,强调了国家功能在福利制度建构中的意义(刘继同,2007)。
还有学者对东亚的社会政策模式以及它们与福利体制的关系做出了分析和论述,学者们提出东亚生产主义社会政策模式的发展与衰落,强调了东亚威权型政治体制对社会政策模式的影响(林卡,2008),同时也强调指出东亚福利体制的不同面向和东亚社会政策发展的趋向(林闽钢,2008)。
随着中国学者对西方福利国家研究的深入,学者们开始从比较研究的角度出发,将东亚福利体制或东亚福利国家的特征归结为“国家中心主义”,强调了在这些国家中政府所起的主导作用,同时体现的是自上而下的主动型特征。
学者们还指出,由于东亚国家政府收入分配政策中转移支付功能的弱化,出现了贫富分化悬殊以及经济—社会发展不协调的问题(郑秉文、史寒冰,2002)。
在全球化时代,“世界是平的”,这给发展中国家的经济发展所需要的技术更新与创新带来了机遇,也促使其市场经济日益被整合进国际经济体系中。
但是,一个不容忽视的事实是,包括中国在内的发展中国家还在备受人口众多、教育水平低下、基础设施落后、贫困问题突出和区域发展不均衡等问题的困扰。
在全球化过程中,发展中国家的国际竞争力也越来越依赖于国内政治、经济与社会制度建设和治理的效率与合法性,提升国内产业水平、拓展企业技术创新和增强政府金融调节能力对发展中国家的可持续发展至关重要。
在中国,经济的可持续增长与社会的普遍繁荣和健康有序地发展,不仅需要依靠有效的经济政策与技术发展策略等,还需要国家从根本的层面上制定系统的政策与措施,要有效解决和预防贫困、不平等和收入差距等顽症,从而真正实现社会公正。
由西方国家产生的金融危机和世界经济衰退导致的一系列后果所造成的影响,也使中国的国家领导人深刻认识到,在发展经济的同时必须在全球化时期尽快建立普遍的社会保护机制,并缩小城乡公民在各种社会权利方面的差距,为市场经济的快速和持续发展奠定高素质劳动力流动的制度基础。
本文的探讨主要问题是:
第一,在后金融危机时代经济不安全和全球化背景下,中国政府通过大规模的经济刺激和民生建设计划,对其福利体制带来的挑战;
第二,后危机时期中国的社会政策实践;
第三,与其他东亚国家相比,中国的福利体制改革与社会政策实践经验具有的共性与特殊性,以及从理论上如何认识这些特征。
二经济不安全与全球化背景下中国的福利体制面临的挑战
自近年出现金融危机和经济衰退以来,由于政党政治与选民压力等的影响,西方福利国家在制度层面和社会政策领域实施了一系列改革,对社会保险的财政结构、社会保障的项目运作与社会服务的安排等都做了一定程度的调整。
然而,我们应该注意到,中国的福利体制与西方福利国家体制有着根本的区别。
在社会福利领域,由于过去长期缺乏明确的制度设计,在计划经济时期形成的一种二元的、分化的和低水平的福利制度,反映了多年来中国区域间经济与社会非均衡发展的现实困境。
而为了顺应后危机时期经济发展的要求与促进社会建设的进程,中国的社会保障制度与社会福利体制的改革和政策推进,既是在全球化背景下市场经济发展的产物,也是快速的社会转型条件下的历史要求。
但是,在一个权力与资源集中于政府和政党的社会里,社会主义的计划经济的体制惯性和政策实践的遗产(或路径依赖)依然对转型时期的福利体制发展具有强大的影响力。
因为自改革开放以来,中国高速的经济增长一方面为社会保障改革与福利制度发展创造了物质条件,另一方面出口依赖型的经济增长模式(受全球化和外部经济体系的影响日益加深)和不均衡的城乡发展格局(经济发展的区域差距)也为社会福利制度的一体化建设设置了障碍。
中国目前所采取的稳健的宏观经济政策和适度的社会政策进程,不仅体现了执政党在治理社会问题上的智慧与政策策略,也体现了新时期民主政治实践的新要求,建立适度普惠型福利的主张的提出,本身也反映了社会发展与进步的新的需要,是国家在发展观念和策略上的新进展。
长期以来的实践证明,在推进新的福利制度建设的进程中,基于条件、制度环境和改革的优先性等考虑,地方改革先行的模式和渐进主义的方法仍然是被认可的政策推进战略。
很显然,近年来中央及各级政府建设“和谐社会”和落实“科学发展观”对促进民生的发展产生了积极的政策效果。
但是,研究者也注意到,一些地方在出台有关社会政策或实施社会工程方面出现的追求“政绩效应”和忽视政策的可持续性(如公共财政能力的可持续性)的做法导致的负面影响。
由于中国城乡发展水平还存在显著差距,考虑到人口规模的因素,我国城乡居民收入水平从总体上看还是比较低的,而居民区域间、行业间以及代际收入差距的问题限制了建立全国统一的社会福利制度的进程。
因此,未来在特定时期提升国家层面的福利再分配水平对缩小收入差距和促进社会公平是有积极作用的。
从这个意义上说,政府应进一步加大对公共开支尤其是社会保障与社会福利开支的比例,并从制度上保障各项社会政策的顺利实施。
然而,自金融危机以来,中国的经济发展策略和社会建设格局都出现了新的变化。
因此,我们应认识在新时期中国的福利体制在改革与建设方面面临的一系列挑战。
中国过去30年来的经济增长,其两个显著后果是,一方面政府积累了大量的财政资源和行政资源,另一方面却是在社会结构上产生了明显的裂痕,城乡之间、贫富之间、官民之间等的矛盾与利益差距日益加深,在政府一再强调以稳定压倒一切来促进发展的政策指引下,社会不稳定的因素仍然很多,群体性事件频繁出现,政府官员寻租与腐败行为泛滥,这是对社会主义价值观与政治体制基础显而易见的一种侵蚀。
因此,为满足转型时期被市场经济制度抛离人群的基本需要以及建立一个预防社会动荡风险的社会保护体制,中国新时期所需要的福利体制毫无疑问面临着一系列挑战,目前分离的、低水平和覆盖面有限的社会保障制度难以从根本上实现整合社会利益、完善社会公平和促进社会团结的目标。
要真正使得社会关系和谐,建立一种自发的和有组织的社会关系机制,就必须通过完善福利体制来实现。
自金融危机爆发以来,为减少危机带来的负面影响,保障经济持续发展和社会稳定,中国政府做出了积极和快速的反应。
2008年下半年,为应对不断显现的金融危机,中国政府决定实施“一揽子”经济刺激计划。
同时,中国也在经济政策上做出了调整,财政政策由一向“稳健”的财政政策转向实施“积极的”财政政策,货币政策则由“从紧”转向“适度宽松”,并在未来两年内实施总额4万亿人民币(5850亿美元)的投资计划,其中新增中央投资1.18万亿。
根据2009年经济回暖复苏的指标看,中国经济总体上出现向好的趋势,但经济结构性矛盾、通货膨胀压力、地方投资效率、政府债务等一系列问题仍然威胁着经济长期的健康发展,环境恶化、社会保障制度不健全、失业率上
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