《中华人民共和国税收征管法》修订说明.docx
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《中华人民共和国税收征管法》修订说明
《中华人民共和国税收征管法》修订说明
税收征管法修改的主要问题
修订后的税收征管法分为七章。
分别是总则、税收管理的基本规
定、申报缴纳、税源管理、税收保障、法律责任和附则。
章节及条款的
安排基本按照税收征管过程的正常流程进行,以符合现行征管模式和
实际征管程序与过程的需要。
主要条款的修订说明如下:
(一)关于完善纳税人权利体系、保障纳税人权益和优化纳税服务
问题
现行税收征管法未全面建立纳税人的权利保护体系,一些必要的
权利尚未在立法中予以体现,纳税人权利保护规定较原则,对权利实
现的具体程序、途径和救济方式等均缺乏必要的规定等问题。
此次修
改,一是增加“依法纳税权”的规定。
依法纳税权是指纳税人仅依照法
律规定承担纳税义务,在没有法律依据的情况下,国家不得行使征税
权,纳税义务仅在税法规定其为应税行为时才成立。
在税收征管法中
明确规定纳税人的依法纳税权,在法律层面对征税权的行使予以限制,
避免征税权的滥用,不仅是宪法关于公民依法纳税规定在税法中的具
体体现,也是纳税人合法经济权益受税法保护的体现。
二是增加“诚实纳税推定权”的规定。
诚实推定权是指在没有证据
并经法定程序,税务机关不得推定纳税人不诚实。
纳税人的经济自由
权是一项基本权利,只要诚信纳税,就应当免受不当行政干扰,这是
法治国家的通例。
许多国家在其纳税人权利保护立法中均规定了纳税
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人的诚实纳税推定权。
三是增加“参与税收法律法规制定、修改权”。
作为调整税收法律
关系的税收法律法规,应该体现作为税收法律关系一方主体的纳税人
的意见,纳税人表达自己意见的途径是参与税法立法。
因此,在税收
立法过程中,明确纳税人参与权,使其了解征税的背景、原因和方式,
充分表达意愿,既符合税收法律主义的基本精神,也有利于纳税人提
高对自己参与制定的税法的遵从度。
四是增加 “正当程序享有权”的规定。
纳税人享有正当法律程序,
不仅指纳税人对税务机关未经合法程序实施的行政行为具有拒绝的
权利,更蕴含着纳税人通过法定程序,来监控税务机关依法实施税收
征管行为,合法表达自己意愿,保护自己合法权益的精神,是知情权、
要求回避权等许多纳税人具体程序权利的依据和统领。
五是修改“税收保密权”的规定。
此次修法对现行税收征管法第八
条保密权内容予以适当的修改补充,明确规定“保密”的具体范围、涉
税信息的用途。
六是增加“拒绝重复提供资料权”的规定,体现保护纳税人权益和
减轻纳税人负担,降低纳税人申报成本的精神。
同时又相应规定了税
务机关不得为纳税人、扣缴义务人设立税收征收管中基本程序性义务
而侵害其合法权益。
七是增加了“优化纳税服务,提高税法遵从度,降低税收风险”的
内容。
明确优化纳税服务是税收征管程序中应坚持的理念和思想,规
定税务机关应通过优化服务提高纳税人税法遵从度,从而达到降低税
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收风险的目的。
(二)关于扩大纳税主体范围的问题
现行税收征管法仅对纳税主体原则性规定了有纳税人、扣缴义务
人,实践中除直接承担纳税义务的纳税人外,其他第三人也可能因纳
税义务的继承或转移承担缴纳税款的义务,在税收法律关系中处于与
纳税人相当的地位。
此次修法,借鉴国外立法经验和我国公司法的规
定,对特殊情况下的纳税人及其纳税义务的承担予以明确。
一是引入“连带纳税人”的概念。
连带纳税人是指依照法律规定,
对同一纳税义务同时负全部履行义务的人。
连带纳税人的设置,在于
保障国家征税权的充分实现,扩展税收债务关系所涉及的主体范围,
使与纳税义务有关的人,都能以其财产做为税收债务清偿的担保,而
税务机关可以根据其中人员或债务比例选择追缴税款的对象,每个连
带纳税人都应对全部的纳税义务负责。
具体条款表述为:
“对同一纳税
义务,数人共同承担清偿或担保责任,为连带纳税人。
除法律、行政法
规另有规定外,各连带纳税人对全部应纳税款负清偿责任。
连带纳税
人履行纳税义务,其效力及于其他连带纳税人。
履行纳税义务的连带
纳税人,对于超过自己责任的部分,可以向其他连带纳税义务人追偿。
”
同时,针对改制重组新设立企业的税收债务承担问题,在修改稿
中做了“企业改制重组设立的新企业,以承受的资产为限,与改制重
组的原企业对未缴清税款承担连带责任”的规定,以此解决长期以来
一些国有企业在改制重组时,将优良资产用于重组新企业二将企业欠
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税转移给无纳税能力的老企业,导致国家税款长期被拖欠、面临损失
的问题。
二是引入“第二次纳税人”的概念。
该名称来源于日本税法,此
次是在我国税法中第一次引入。
第二次纳税人指在税法中规定某些关
系人对于纳税人的义务承担补充责任。
当税务机关对纳税人强制执行
仍无法实现税款时,可要求第二纳税人承担补充纳税责任。
第二次纳
税人与连带纳税人的区别在连带纳税人承担连带纳税义务没有时间
的先后顺序,而第二次纳税人与纳税人存在履行义务时间的顺序,只
有在纳税人未能履行纳税义务后第二次纳税人才补充履行。
引入该制
度,有利于保障税款的最终完全实现。
增加的条款表述为“纳税人滞
纳税款,税务机关对纳税人的财产强制执行仍无法实现纳税义务时,
其纳税义务由法律、行政法规规定的关系人承担。
独资企业业主及其
家庭、总公司、清算组织、财产实际管理人、遗产执行人以及法律、行
”
政法规规定的关系人,为税法上的第二次纳税人。
三是引入公司法人人格否认制度和向股东追缴欠税制度。
法人人
格否认制度本为公司法规定的一项法律制度,是指为了阻止公司独立
人格的滥用,就具体法律关系中的特定事实,否认公司的独立人格与
股东的有限责任,责令公司的股东对公司债权人或公共利益直接负责
的法律制度。
在税收征管法中引入此项制度,是针对股东滥用公司法
人人格逃避缴纳税款的行为进行的规制。
在修改稿中规定公司股东滥
用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避纳税义务,造成税款流失
的,由税务机关责令公司承担流失税款的缴纳责任,股东对此承担连
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带责任。
从法律层面解决了对所欠税款纳税人的股东追缴税款缺少法
律依据的问题。
(三)关于修正申报问题
申报修正制度是指纳税人在向税务机关就应纳税款进行申报后,
认为申报有误需要对前次申报进行修正的规定。
许多国家都有修正申
报制度。
本次修法,我们从保护纳税人权益的角度考虑,引入纳税申
报修正制度,规定纳税人在申报之后可以修正,是对税收征管法的完
善。
表述为“纳税人、扣缴义务人,发现纳税申报内容有误的,可以进
”
行更正申报或补充申报。
此外,我们认为在税收法律中,应该给予纳税人、扣缴义务人自
我更正因各种不同原因造成的申报不实的机会。
如果纳税人、扣缴义
务人对以前纳税期内少缴的税款在税务机关实施税务检查之前进行
了补充申报并补缴了税款和滞纳金,可视为纳税人对自身违法行为进
行了纠正,这样的行为,无论其原来少缴税款的原因如何,都应该予
以考虑允许其进行补充申报并补缴税款及滞纳金,对其处罚也相应减
轻,这样的处理方式,符合国际税制惯例,符合社会发展的客观规律,
同时符合建设和谐社会的大局, 体现更加宽松的执法环境。
(四)关于减轻滞纳金负担问题
按照现行税收征管法规定,对未按照规定期限缴纳或解缴税款的,
从滞纳税款之日起,按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。
此项规定
对督促纳税人按期缴纳税款,确保税款及时入库起到一定作用,但在
实践中存在滞纳金累计过高、纳税人负担较重、纳税人因承受不起而
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采取“软”抗税、税务机关清缴滞纳金难度大等问题。
针对以上问题,
此次修改税收征管法,从减轻纳税人负担和方便基层实际操作考虑,
按照实事求是的原则,参照 2007 年十届全国人大常委会第三十次会
议第二次审议的《行政强制法》(草案)关于对罚款不得超出本金的表
述,对滞纳金加收数额设定上限,增加“滞纳金加收不超过所欠税款
的数额”的规定。
针对非因纳税人原因造成的超期限解缴税款的情况,在修改稿中
一是增加滞纳金中止计算制度,即
(1)税务机关对纳税人实施税务检
查所查补的税款,从税务检查通知书送达之日起至税务处理决定书送
达之日止,滞纳金中止计算;
(2)因不可抗力,致使纳税人、扣缴义务
人、代征人未按规定期限缴纳或者解缴的税款的,从不可抗力发生之
日起至不可抗力情形消除之日止,滞纳金中止计算。
二是增加不予加
收滞纳金的有关规定,减轻纳税人负担,表述为“有以下情形之一的,
不加收滞纳金:
(1)非因纳税人、扣缴义务人、委托代征人的过错,致
使其未缴或者少缴税款的;
(2)纳税人预缴税款小于实际应纳税款的;
(3)经特别纳税调整补征的税款。
(4)国务院税务主管部门确定的其他
”
情形。
(五)关于电子申报资料法律效力问题
随着社会的发展和电子技术在行政管理领域的广泛应用,纳税人
采取网上申报纳税方式的推广,纳税人电子申报资料的法律效力问题
日渐突出。
税收征管法第 26 条规定,纳税人可以采取数据电文方式
办理纳税申报事项,而实施细则第三十一条又规定“纳税人采取电子
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方式办理纳税申报的,应当按照税务机关规定的期限和要求保存有关
资料,并定期书面报送主管税务机关”,没有解决电子申报资料的法
律效力问题,给征纳双方都增加了成本。
一方面,随着精细化管理的
推广,税务机关必须投入大量的资源用于储存纳税人各种纸质申报资
料,另一方面,纳税人在电子申报成功后再另行报送纸质资料,额外
增加了人力和财力支出。
目前,广大纳税人、人大代表和基层税务机
关纷纷呼吁立法明确纳税人电子申报资料的法律效力。
电子申报纳税属于电子政务的一部分,电子申报资料法律效力问
题,关键在于确立电子签名在电子政务中的法律效力。
《电子签名法》
第三十五条规定“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定
政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”,
但到目前为止,国务院以及相关部门并没有颁布具体的适用于电子政
务问题的电子签名具体办法,但从解决实际问题出发,如果在税收征
管法中明确电子申报资料的法律效力,既从法律层面解决了税务行政
管理中的电子政务数据电文效力问题,同时也给税务机关进一步推进
电子政务活动提供法律依据。
从技术方面看,如果电子申报纳税在整个环节能保证其唯一性和
不可更改性实际上就具备电子证据的证明力。
因此,根据各地电子申报的实践和相对成熟的技术支持,在修改
稿中规定:
“根据征纳双方认可的安全方式,使用电子化签名报送的各
类电子申报资料具有与纸质资料同等的法律效力”,既体现了立法的
实用性和前瞻性的有机统一,又符合减轻纳税人负担的要求,体现了
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为纳税人服务的立法思想。
(六)关于第三方信息报告问题
以纳税人自我申报为主体的征管模式下,税务机关对纳税人申报
纳税情况进行审核监督并进行风险管理的主要依据来源于纳税人的
涉税信息。
现在世界上多数国家都建立了有效的第三方信息报告制度,
把来自与纳税人应税行为有关的第三方信息的采集和使用作为现代
征管实现税源分析、进行风险管理的主要手段。
如美国国内收入法典
有信息申报制度要求一些特殊主体应向税务机关申报与其交易或其
他经济行为有关的纳税人信息,日本税务机关要求第三方提供纳税人
付款记录及类似的信息,有效核实纳税人申报表的真实性,韩国更是
通过使用第三方信息,进行比对、审核扣除项目而减轻纳税人申报负
担,英国也有通过第三方自愿披露和税务机关直接从第三方进一步获
取信息的规定。
因此,在我国税收征管过程中,应该建立以法制化为
前提、以信息化为依托、以交易方和管理方为信息提供主体、以纳税
人识别号或身份证号为纽带的第三方信息报告制度。
我国现行税收征管法
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