农村农村外嫁女权益纠纷若干问题研究Word格式文档下载.docx

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本文分成五个部分：

前言：

简要介绍广州市外嫁女权益纠纷的概况、开展调研的目的、整个调研的基本过程；

第一部分：

外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析；

第二部分：

人民法院审理外嫁女案件的法理分析：

一、程序问题的思考

二、审理外嫁女权益纠纷应遵循的原则

三、外嫁女权益受人民法院保护应具备的基本条件

四、解决外嫁女权益纠纷的出路；

第三部分：

两个亟需解决的法律问题：

一、关于“户口所在地与实际居住地”双重条件的问题

二、村规民约的法律性质及其审查、监督机制

结论：

通过地方立法统一解决是处理外嫁女权益纠纷的必由之路。

全文共计字。

课题组成员：

广州市中级人民法院党组副书记、副院长王敏

广州市中级人民法院民一庭庭长李娜

广州市委政法委研究室副主任马红安

广州市政府法制办法规二处处长魏富忠

广州市妇联权益部部长李次奇

广州市番禺区政府法制办主任雷艳霞

广州市中级人民法院行政庭副庭长陈伟民

广州市妇联法律顾问邓克平

广州市中级人民法院立案庭审判长谭卫东

广州市中级人民法院办公室助审员李斌

广州市中级人民法院研究室助审员龚德家

广州市番禺区法制办谢伟东

前 

言

随着广州地区农村城市化步伐的不断加快，第二、三产业的飞速发展，大量农业用地被征用或用于非农业建设，原先以耕地为主要经济收入的村民，逐渐转变为以股份分红为主要的经济来源。

与此同时，农村“外嫁女”在股份分红方面的纠纷开始不断发生，外嫁女权益纠纷成为当前群众信访反映的热点、难点。

仅年，广州市外嫁女到省、市、区（县级市）、镇四级妇联上访、去信、去电的就有宗，两级法院受理的案件则达件。

为了调查此类纠纷的具体情况，分析纠纷发生的原因，研究解决纠纷的对策，为今后法院的审判工作提供实践和理论依据，向党委、人大、政府就相关问题提出司法建议，并为农村集体经济组织的收益分配等问题的根本出路提供理论支持，由广州市中级人民法院牵头，联合市委政法委、市政府、市妇联、番禺区政府有关部门组成了“外嫁女”权益调研课题组，于年－月间开展了专题调研。

课题组将番禺区作为重点，先后到广州市番禺区、白云区、花都区、增城市、天河区及深圳市龙岗区等地实地调研，与区、镇政府法制办、农办、信访等部门及妇联干部，村干部，村民代表，外嫁女代表等进行了座谈，并分别召集广州市两级法院主管院领导、民一庭、行政庭、立案庭等有关部门负责人，邀请省法院、市委政策研究室、市民政局、市农业局等有关单位干部，北京大学、中山大学、省社科院、市社科院等专家学者进行了专题座谈。

在此基础上，形成本文。

外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析

“外嫁女”是一个带有典型广东地方特色的词汇，其外延非常广泛。

狭义的外嫁女专指与本村以外的男子结婚、户口仍留在本村的妇女。

广义的外嫁女还包括嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”，离婚或丧偶的外嫁女，入赘女婿，以及上述人员的子女等。

本文的“外嫁女”取广义上的概念。

以番禺区为例，番禺区作为广州市“南拓”发展战略的重点地区，近几年来农村城市化发展步伐大踏步加速，外嫁女权益纠纷突出。

该区的南村镇与广州的老城区仅一河之隔，从上世纪年代中后期开始，“碧桂园”、“中山雅居乐”、“珠江投资房地产公司”等房地产公司在南村镇开发十几个大型楼盘，征用了大片土地，给付了相当数额的征地款，加上集体经济的大力发展，集体收益分配额越来越大，引发了大量外嫁女纠纷。

一、外嫁女受损害的具体权益：

外嫁女受损害的权益从法律性质上来看，属于集体经济组织收益分配权，具体表现为：

（一）土地承包权。

在第二轮土地承包中，部分地区外嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要被强制收回。

（二）征地补偿款分配权。

在征地补偿款的分配上，很多地区都规定外嫁女不能参加分配，或者分配比其他村民少。

（三）宅基地分配权。

在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。

（四）股份分红权。

股份分红权是外嫁女权益纠纷表现最突出的问题，外嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，农村以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份分红权。

这也是我们这次调研的重中之重。

（五）集体福利。

很多地区限制外嫁女在农村集体合作医疗、养老保险、子女入托、入学等方面的权利。

二、产生外嫁女纠纷的主要原因。

一是经济利益的驱动。

股份分红的总量是一定的，在总量不变的情况下，要增加每一股份的“含金量”，势必就要尽量减少总的持股数量。

外嫁女就是这种利益驱动下的牺牲品。

二是传统观念的影响。

“男尊女卑”、“嫁出去的女，泼出去的水”等传统观念在农村的影响远远超出我们的想象，这是诸多损害外嫁女权益的村规民约得以通过的思想基础。

三是农村管理的原因。

村民自治使得农民第一次真正享有了自己决定自己事务的权利，但与此同时，也导致了政府对村委会的管理、监督职能的弱化，村民大会（代表大会）的决议成为农村管理的最高“指示”，使得大量侵害外嫁女的村规民约出台。

四是立法上的缺陷。

《村民委员会组织法》颁布后，各地农村过份强调“村民自己的事情自己管理”，村规民约满天飞，什么事情都用村规民约来规范，忽略了“村民自治范围内的事项”的限制，加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位，导致了大量以村规民约形式侵害外嫁女权益现象的发生。

五是外嫁女处于弱势地位。

由于外嫁女在农村属于少数派，在村规民约的表决中所起作用甚微，难以通过民主决策的方式保护自己的权益。

六是救济手段缺乏。

救济手段的缺乏是外嫁女权益纠纷始终难以得到解决在体制上最主要的原因。

救济手段缺乏的根源在于立法上的缺陷，《村民委员会组织法》中没有规定对村规民约的审查、监督机制，导致政府在处理中手段不多，力度不够，反而村民以“村民自治”为由理直气壮；

法院限于法律规定的不完善、外嫁女问题的复杂性、执行的难度，过去也不受理此类案件；

而作为妇女“娘家人”的妇联由于缺乏相应的执法权限，心有余而力不足。

第二部分 

人民法院审理外嫁女案件的法理分析

一、程序问题的思考。

对于外嫁女权益纠纷的司法受理，广州市两级法院经历了从一概不受理，到部分受理行政案件，再到部分受理民事案件的过程。

通过对外嫁女权益纠纷的实地调查，我们深感外嫁女权益纠纷已经成为了影响农村社会稳定的一个不可忽视的因素，法院介入刻不容缓：

其一，政府限于对村民自治管理手段的局限性，缺乏有效的管理手段，虽然做出了很多努力，并取得了一定的成绩，但处理效果仍不尽人意，矛盾仍处于进一步激化之中。

其二，外嫁女对人民法院的超然态度深感不满，有一种被抛弃的感觉，引发了较为强烈的对立情绪。

因此，人民法院介入外嫁女权益纠纷势在必行。

其三，外嫁女权益纠纷符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，当事人向法院起诉，人民法院理当受理。

对此，最高人民法院研究室《法研（）号答复》已经明确了这一点。

目前，法院受理外嫁女权益纠纷案件实现双轨制，当事人不服行政机关处理决定诉至法院的，按照行政案件受理；

对外嫁女直接到法院起诉的，以民事案件立案。

从诉讼理论上来说，这种做法无可厚非，但在实践操作中，存在诸多问题，必须作出调整：

参照《劳动法》的设计，首先由政府职能部门调处，当事人不服的，再向人民法院提起诉讼，人民法院以民事案件受理。

（一）作为民事案件受理的法律依据：

现在有一种“不平等说”比较流行。

该观点认为，村民委员会不仅行使了基层政权的社会管理职能，而且作为集体经济组织的实际经营者，它还行使生产经营职能，因此，在村民委员会与村民之间，其地位是不平等的，故不能作为民事案件来受理。

不可否认，村委会具有社会管理与生产经营双重职能，但针对某一项事务其职能一般都是单一的，要么行使生产经营职能，要么行使社会管理职能，外嫁女问题正是两种职能行使错位造成的。

作为村民的外嫁女与村委会在集体经济收益分配上体现的仅仅是生产经营职能——收益分配关系，与社会管理职能无关。

然而，村委会在行使生产经营职能的同时，自觉不自觉地还行使了社会管理职能，这是造成人们认为村委会与村民之间不平等关系的根源。

因此，人民法院应该以体现平等主体关系的民事案件受理外嫁女权益纠纷案件。

（二）关于设计行政处理前置程序的考虑：

主要目的是为了减少人民法院的收案压力。

如果没有政府处理的前置程序，数以千计的外嫁女案件一下子涌进法院，这对法院有限的审判力量而言是不堪重负的。

可以毫不夸张地说，在外嫁女矛盾突出的地区，简单增加审判力量是不可能应付收案的巨大压力的。

反观劳动争议案件，通过仲裁的疏通分流，年有％的案件被消化，诉到法院的案件只占％，件。

绝大多数案件通过仲裁解决，大大减少了法院的收案压力。

这在我们制度设计过程中非常值得借鉴。

（三）关于设计前置程序的法律依据：

在程序设计时，我们参照了《劳动法》、最高法院关于上市公司虚假陈述的司法解释的规定。

从严格意义上讲，设置前置程序有违反《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之嫌，但考虑到外嫁女权益纠纷的复杂性，参照其他类型案件的处理方法亦未尝不可。

与此同时，由于合法性方面的瑕疵，本方案有必要取得党委、人大、政府和上级法院的大力支持。

（四）从司法实践操作的角度看以民事案件受理的理由：

在不服行政处理的基础上作为行政案件受理，从诉讼理论上来讲并无太大障碍，但是在实际操作中，有两个方面的问题难以解决，必须以民事而不是行政案件立案：

其一，从政府的客观条件而言，政府作为被告出庭应诉本身就是一个问题。

政府在花费很大精力就纠纷作出处理的同时，如果还要作为行政被告应诉，这是不太现实的，特别是在行政机关机构改革后人员减少的情况下尤难实现；

其二，从行政机关的主观能动性来讲，法院将行政机关列为被告，难以激发政府的主观能动性。

外嫁女问题的解决，从头到尾都离不开行政机关的支持。

没有行政机关的大力支持与配合，法院不仅难以下判，执行更是无法解决的难题。

因此，在外嫁女的问题上，法院必须大力争取行政机关的支持与配合，而不是相反。

二、审理外嫁女权益纠纷应遵循的原则。

（一）男女平等原则。

这是处理外嫁女权益纠纷最基本的原则。

在调研过程中我们发现，“嫁出去的女，泼出去的水”是一句广为引用的俗语，被绝大多数农民、农村干部，甚至部分区、镇基层干部视为制定外嫁女政策的基本依据。