农村公共产品供给质量的监督与管理.docx

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第九章

农村公共产品供给质量的监督与管理

第一节农村公共产品的质量

党的十七届三中全会提出的到2020年农村改革发展基本目标表明，增加农村公共产品供给已成为当前乃至今后新农村建设的主要内容，政府通过提供或组织提供农村公共产品解决“三农”问题，是世界发达国家推动农业发展的共同经验。

但就我国目前情况看，政府支农资金与实际需求差距较大，农村公共产品供给总量不足。

农业和农村基础建设、农民教育、农民社会保障以及农村人居环境等问题与“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标相差甚远。

因此，增加农村公共产品供给是当前的重点问题。

但是，值得注意的是农村公共产品供给除了数量问题以外还有质量的问题。

一定要防范农村公共产品供给只求数量不求质量的问题。

-农村公共产品质量

农村公共产品是指相对于农村私人产品而言，存在于农村公共领域的,由政府提供的纯公共产品和服务，或者是由政府组织、公共机构监管、非政府提供的准公共产品或服务。

按照农村公共产品概念，农村公共产品质量可细分成产品质量和服务质量。

本章所谈及的农村公共产品质量，是指除农村公共服务以外的具体、有形的农村公共产品质量。

1.质量的概念

质量一词源于拉丁文quality,在日本、新加坡、中国台湾和香港等使用

第九章农村公共产品供给质量的监督与管理277

汉字的国家和地区，对质量的解释基本沿用了对英文quality的翻译。

尽管在我国古语中也有“质量”一词，如，三国时期魏国刘劭在《人物志•九徵》中提到“凡人之质量，中和最贵矣。

中和之质，必平淡无味”。

但这里的“质量”是指人的“资质和器量”。

对于质量的基本解释通常有两种，一是物体的一种性质，指该物体所含物质的量，是量度物体惯性大小的物理量。

二是指产品或工作的优劣程度。

本文所述质量是指产品的优劣程度。

质量的概念最初仅用于产品，以后逐渐扩展到服务、过程、活动、组织、体系和人，以及以上几项的组合。

自人类生产活动开始，尤其是商品交换活动形成以来，人类对产品质量的追求就一直没有停止过。

从原始时代的生产者即消费者，追求的产品的便利和耐用，到出现产业分工之后，生产者为满足消费者的需要进行的有目的生产，表明产品质量意识已经萌生。

但是工业革命以前，由于产品生产依靠手工方式，掌握熟练技术和技巧的工匠成为产品的质量的保证，因此，没有人对质量进行深入的理论思索。

随着工业革命和企业的出现，产品生产分工越来越细，日渐专门化，仅靠手工技术和行家已难以保证产品质量。

20世纪初，美国工程师F.W.泰勒倡导科学管理方法，建立专职检验制度（包括设立专职检验人员、检验机构），制定检验依据技术标准。

科技发展、日益增长的社会需求以及日趋激烈的市场竞争，促使人们对产品质量问题更加重视，对产品质量的概念认识更加深化。

1956年美国工程师A.V.费根堡姆提出了“全面质量管理”的概念，主张从产品设计、制造到销售、使用等各个环节都开展质量管理，建立质量保证体系，以确保最经济的大批量生产出用户需要的产品。

这一时期J.M.朱兰博士提出了质量就是适用性（fitnessofuse）的主张，即提出了质量的适用性定义。

20世纪60年代，人们提出质量是指满足顾客（或用户）需要的程度（conformancetorequirements）的定义。

20世纪80年代末期，国际标准化组织制定了《质量管理和质量保证》（ISO9000）系列标准，将质量定义为“反映实体满足规定和潜在需要能力的特性总和”。

并比较全面的解释：

一是在合同或法规规定情况下（如在核安全性领地中），“需要”是明确规定的；而在其他情况下，隐含的“需要”则应加以识别并确定。

在许多情况下，“需要”会随着时间而变化，“满足需要”不仅从顾客角度出发，还要考虑到社会的需要，符合法律、法规、安全、环境、资源保护等方面的要求。

二是根据特定的准则将“需要”转化为特性，“需要”包括性能、合用性、可信性（可用性、可靠性、可维护性）、安全性、环境、经济性和美学要求。

三是质量最不应仅表示在比较意义上的优良程度，也不应仅用于定量意义上的技术评价。

可使用“相对质量”表示实体在优良程度和比较意义上的区别，使用“质量水平”和“质量度量”（如验收抽样）表示在“定量意义上进行精确的技术评价”。

四是质量涉及质量环中的所有阶段，对不同阶段质量的作用可根据需要加以强调以表示与相关阶段的联系。

这些解释全面论述了质量的含义。

2000年7月国际标准化组织又将质量的定义修改为：

一组固有特性满足要求的程度。

这一定义既反映了要符合标准的要求，也反映了要满足顾客的需要。

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2,农村公共产品质量

何谓农村公共产品质量？

笔者借鉴ISO质量体系中质量的定义：

一组固有特性满足要求的程度。

农村公共产品质量可基本概括为：

农村公共产品具有的功能性、实用性、安全性和满意度等特性的总和。

依据农村公共产品特征以及分类的多样性，农村公共产品质量具有以下特点：

一是广泛性。

农村公共产品质量的广泛性究其广度而言，体现在农村公共产品质量不单指有形的产品或是某项具体服务，它甚至包括供给过程,质量也始终贯穿其中，例如农村义务教育。

究其深度而言，可以说所有可以单独考虑或描述的事物都包含质量。

例如农村义务教育中的教学设施、教师素质以及教学环境等等。

二是综合性。

质量的形成，本身就是受多种因数共同作用的结果，因此，质量就是一个综合性指标。

而农村公共产品的公共性特征，则使农村公共产品质量的综合性特点更加明显。

农村公共产品的公共性要求农村公共产品质量在使用性能、外观设计、安全性、管理等诸多方面能够满足公共领域的需要，这较之私人产品质量而言，质量综合性要求更高。

农村公共产品的高质量并非要求某一技术特性的性能越高越好，而是要求其综合适用情况最佳。

三是动态性。

农村公共产品质量是一个动态、变化、发展和相对的概念，是随时间、使用对象、环境的变化和人们认识上的深化而变化的。

四是系统性。

农村公共产品质量取决于农村公共产品供给系统的设计、各子系统及其接口的质量，任何一部分有缺陷，都会导致供给系统的缺陷乃至崩溃。

提高农村公共产品质量是一项系统工程，它包含法律支持、财政保障、民主决策、合理运作、科学建设以及有效管理等阶段的协同实施。

五是同一性。

农村公共产品同一性是指质量标准的同一性，事实上城乡之间，同一公共产品供给质量标准有很大差异，例如，农村“三网”建设，城乡之间在材料、施工、管理等方面质量均有较大差别。

随着我国经济社会的不断发展，城乡之间以及农村区域之间的差距越来越小。

伴随着城乡“公共服务均等化”理念的推广，“公共产品供给均等化”以及“公共产品质量标准一体化”的理念油然而生。

这就要求同样的公共产品在城乡之间的质量标准应具备同一性。

农村公共产品质量的产生、形成和实现过程，正如前文所说是一个系统工程，可以由包含若干阶段的质量环来表示。

按照这些阶段对农村公共产品质量的主要影响，可以把农村公共产品质量细分成：

决策质量、实施质量、保障质量等。

所谓决策质量就是对农村公共产品供给决策系统运作的效率评价，供给决策实现公平公正和合理科学的程度。

实施质量是指农村公共产品供给过程中，制造出来的公共产品是否符合决策设计要求的农村公共产品质量，表现为对质量标准的吻合性，也称符合性质量？

保障质量则是指农村公共产品交付农村居民使用后，在使用培训、维护服务（包括备件供应）以及技术服务等方面满足农村居民需要的能力，包括农村公共产品出现故障后很快得到修复的程度，农村居民提出的技术服务要求能很快得到满足的程度等。

综合农村公共产品的属性和分类，笔者认为农村公共产品质量的形成,基本可以从三个方面体现，即产品质量、过程质最、社会质量。

产品质量是农村公共产品满足农村居民某种公共需要所具备的特性的集合。

农村公共产品分类是多种多样的，因此，产品质量特性也是多种多样的。

农村公共产品的质量特性基本可以包括：

性能、合用性、可信性（可用性、可靠性、可维护性）、安全性和经济性等。

农村公共产品质量也可分内在特性（如结构、性能、精度、化学成分等）、外在特性（如外观、形状、色泽、气味、包装等）、经济特性（如成本、使用费用、维持时间和费用等）、商业特性（如交货期、使用期等）以及其他方面的特性，如安全、环境、美观等。

优质的农村公共产品就是建立在良好的产品质量特性基础之上的。

农村公共产品质量有的是能够测量量化的，有的是不能够测量量化的，例如农村义务教育中，教学条件可以量化，而教学效果则难以量化。

因此，在实际工作中，必须努力将不可测量量化的特性转换成可以测量量化的代用质量标准，以便于合理有效地进行农村公共产品质量评价。

过程质量是指农村公共产品供给实现农村经济社会发展预期目标的要求的程度，是用整个农村公共产品供给过程的效率来表示的，也称供给效率质量。

过程质量反映提供农村公共产品的过程是否公平公正、合理科学。

在农村公共产品质量产生、形成、实现的整个实施过程中，如果某个阶段发生了问题，要进行及时处置，以免引发系统故障，产生严重不良后果。

农村公共产品供给过程的不良质量反映在决策失误、工程返工、标准降级、公共性财政资金使用效率低下以及资源浪费上。

社会质量指农村公共产品的供给和使用给予供给主体、受益群体以及社会第三方的影响程度。

农村公共产品的公共性特征决定了农村公共产品的供给和使用必将产生较大的社会影响。

农村公共产品供给是政府有效缩小城乡差距以及农村间区域差距的有效手段。

农村公共产品的公共性特征也决定了农村公共产品供给与使用有着较强外部性或是外溢性，同时对环境也会产生较大影响。

因此，农村公共产品的社会质量需要依靠全社会对质量的认识,有关质量的法律法规的制定和实施，政府对质量的监督管理，以及新闻媒体对质量的宣传和监督，社会中介对质量的影响，供给主体和受益者的质量意识等方面来共同保证。

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二农村公共产品质量的缺失

农村公共产品质量是农村公共产品供给的核心内容，但是从当前农村公共产品的供给、决策和管理等实际来看，农村公共产品质量很难得到保证。

首先是农村公共产品供给总量不足，城乡之间的公共资源配置差异，让农村公共产品供给总量不足的问题更加突出。

政府公共产品供给均等化的观念和新农村建设的实践，必然敦促各级政府肄心竭力地增加农村公共产品供给,这种状况很容易使农村公共产品供给陷入“数量陷阱”，即一味追求供给数量而忽略供给质量，尤其是在公共性财政支出资金有限的情况下，农村公共产品供给更容易跌入“数量陷阱”。

缺乏质量保证的农村公共产品供给不但造成农村公共产品使用低效、难以可持续、公共资源浪费等，甚至会导致负面影响，例如，农村路桥坍塌、堤坝决裂、村舍内涝等对农村居民生命财产造成严重威胁。

农村教育中教师的低素质和滞后的教学模式也会对被教育对象的认知水平、价值观的形成等产生负面影响。

其次是单向性的供给决策极易导致农村公共产品供给与实际需求失衡。

农村公共产品质量界定为：

一组固有特性满足要求的程度。

因此，政府等各类农村公共产品供给主体提供的产品，如果不具备满足农村公共需求的属性，从农村公共产品供给质量的角度，该类产品亦可被视为农村公共“次品”。

最后是农村公共产品供给管理的缺失导致农村公共领域的公共产品消费成为“消废品”市场。

由于当前农村公共产品供给缺乏规范、系统、合理的管理和监督，在公共项目建设上材料的使用、施工标准以及项目完成工期等方面，基本上由政府等各类供给主体自主决定和监管，或委托代管。

这些监管漏洞，使农村公共产品供给领域为不法商贩提供了便利市场，甚至成为某些供给主体的“走秀场”。

纵观当前农村公共产品质量的缺失，综合表现为以下几点：

其一，农村公共产品功能不齐全。

关于产品的概念一般被理解或表述为：

由劳动创造，具有使用价值和价值，能够满足人类需求的有形物品。

但是在现代市场营销学中，产品概念具有极其宽