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大学治理结构处于动态变化的过程中,其变异实际上包括生性和外生性多种因素的影响。
例如,在外生素影响上,政府与市场的影响无疑是最重要的,广泛上这也是文化环境。
在英国,正是由于政府在不同历史期对高等教育拨款政策的变化,才导致了19世纪末20世纪末英国大学部权力结构的变化[9]。
来自政府响在荷兰也同样存在。
面对环境的变化以与市场竞争力,荷兰议会在三十年间修订颁布了四部大学法,引荷兰13所大学的治理结构经历了从代表型(或某某到混合型再到行政型的转变。
[10]此外,市场因素对学治理结构的影响也十清楚显。
马丁·
乔在阐述加州
抵制政府影响力的时候,指出加州大学把市场当作政替代品,使其成为减少政治力量的因素之一。
他认“加大在某种程度上是公立机构,但更大程度上它更个私人的公司。
〞[11]。
克瑞·
J·
肯尼迪也指出:
“21世大学在本质上更强调经营,更强调外向型拓展,学术研该更好地适应国家社会经济开展的需求以与国际化要〞[12]。
在政府与市场的双重影响下,大学治理结构面临着在
学术理念和新生管理文化之间的冲突和碰撞,并在不化背景下形成了不同的治理样态。
不过这并非意味着治理结构的变异只是对环境的被动适应,它也可以是选择和构建的结果。
我们试图将大学治理模式概括为类型:
1.科层模式。
它强调中央层次上的行政和决策权力,本思想在于工作过程的可预知性并且拥有完备的规度,教职人员的任务就在于按照规如此完成工作。
在此下,计划、控制与绩效的别离,工作成果将更看重效而非效果。
2.专业模式。
其特点在于:
技能标准化是组织的主节机制;
通常通过小的、分散的、松散联合的、非正、暂时的和自我约束的单位开展工作;
权力主要集中目层面的专业人士;
很少运用本钱-利益分析模式。
这种模式目前仍然存在于德国以与其他欧洲国家一些老牌大学中。
3.某某模式。
大学所有人员都有参与大学事务的协商权力,学生的地位上升,行政人员或者监事会的地位下降,并在最小的工作单位构建某某形式。
20世纪70年代,在经过学生运动洗礼的欧洲大学中,此种模式较为普遍。
4.共享模式。
它“可以被定义为在董事、行政人员、教师以与学生之间就任务、预算、教学和研究等主要决策所形成的相互认同和共同责任〞。
这种模式在美国可能更具典型。
5.经营型治理模式。
其特点包括:
行政权力上升,校长被赋予了新的战略权力,置于大学权力的中心;
预算系统作为最根本的价值系统;
研究进展作为绩效评价的核心系统;
公司的“影子〞正在显现。
3.大学治理结构的国际比拟与借鉴、吴 杰1,自伟山/西/财/经/大/学/学/报(高等教育版)2007,10卷第2期大学治理结构是指联系大学部以与外部各利害关系人的正式和非正式关系的制度安排,它能使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡,从而实现大学部效率和公平的合理统一。
当前在大学治理结构改革与研究方面,主要是从外部和部治理两方面进展的
我国大学外部治理中存在的问题由于现有的“以政府为主体〞的大学举办权,导致了大学与政府和相关利益群体之间的畸形关系。
首先,大学和政府之间存在严重的依附关系。
长期以来,我国大学和政府之间的关系主要表现为行政上的隶属关系,政府集举办权、管理权于一身,大权独揽,而大学如此处于被管理、被控制的地位。
即使国家在《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权,但由于我国大学缺乏自主办学的经验,结果在一定程度上还是延续了以往“计划式〞的模式,表现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主,在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令,因而在政府和高校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系,最终导致了“政策治校〞的政府管理高校模式的形成。
其次,大学和其他利益相关群体关系淡漠。
由于我国政府是高等教育的主要投资者,加上社会各界投资教育的根本制度问题没有解决,所以社会参与大学治理的积极性不高。
(二)我国大学部治理中存在的问题
首先,我国大学的领导、执行和监视机构权利失衡。
我国公立大学虽然在制度上也设有领导、执行和监视三个相互制衡的机构,但是却存在大学的领导、执行和监视机构权利失衡问题,主要表现为党委和校长的责权不明确。
有的学者认为,“党委领导下的校长负责制〞,可以理解为党委领导、校长负责,权责不对等,校长只有责任却没有权力,不符合“权责明确〞的根本思想。
此外,我国高校的监视机构普遍监管不力,因为校务委员会只是一个议事机构,没有实质权利,从而无法有效的对校长决策进展监视和制衡。
教职工代表大会制度如此面临学校领导认识弱化、群众参与意识淡薄、工会自身工作薄弱等问题,导致教代会仅仅流于形式,不能有效发挥作用。
其次,学校和院、系权利分配不合理。
我国大学实行学院制后,大学部实行校、院、系三级管理体制,减少了管理幅度,整合了资源。
但是,由于受过去集中管理体制影响,院系独立性和自主性仍较差,权利也过小。
还有一些大学为了减轻学校的经费负担,给学院下达创收任务,导致教师为创收疲于奔命,严重冲击了大学的教学、科研工作。
第三,我国大学还普遍存在学术权利和行政权利失衡问题。
当前各高校学术委员会主席一般由校长担任,校长是学校最高权利代表,也是学术的权利核心,这种权利模式必然导致重行政权利、轻学术权利。
行政权利的过度膨胀,已经干预了过多的学术问题,在职称评定、院系设置和专业人员引进上也以行政权利为主。
过大的行政权利在限制高校学术研究健康开展的同时,也导致行政权利与学术权利的对抗,结果造成行政权利想控制学术活动,学术权利也想发挥行政管理职能,从而在高校部形成了“学而优如此仕〞的现象。
三、我国大学治理结构构建的建议
通过上述对美国、英国和我国大学治理的比拟分析,可以看出当前我国大学治理中存在的最大问题是权利结构的失衡。
为解决这一问题,需要从外部和部同时入手构建合理的治理结构[5]。
(一)大学外部治理结构的构建
首先,需要重新定位政府角色,建立政府、大学之间的伙伴关系。
教育部和省级、地方主管部门应由教育提供者转换为教育质量保证者,给高等教育自主权。
其次,更新资源配置模式,拓宽资金来源管道。
除国家拨款和学校事业收入外,还应通过科研项目增加收入,制定相应的政策,鼓励社会团体和民间向大学捐助经费。
再次,引进利益相关者参与大学治理,提倡社会参与,并同各利益相关者如家长、学生、企业界、社区等建立伙伴关系。
(二)大学部治理结构的构建
首先,建立大学部权责划分的制约机制。
第一,需要明确党政职责划分,加强制度建设,通过制度保证校长在办学中的指挥权,建立健全常委会、校长办公会、书记办公会、教代会制度,以与教学、科研等专门工作例会制度。
第二,增强监视机构的监管力度。
充实校务委员会的职能;
加强学术委员会的权威,使学术权利在高校治理中得到加强;
强化教职工代表大会的职能作用,使之成为大学的最高监视机构。
其次,实行学院参与型的治理模式。
学院参与型的治理模式是指学院各类利益群体都发挥自身主观能动性,有效地参与大学治理决策。
参与型的治理模式需要健全的决策执行系统、有效的参谋咨询系统和完善的监视回馈系统。
第三,调整学术权利与行政权利的关系。
在处理二者关系时应坚持学术权利和行政权利分别掌管学校事务的模式,行政权利主要实施教学和行政管理工作,学术权利应该对学校有关学术方面的重大问题有决策权和审议权。
在大学部应加强学术委员会的权威,提高学术委员会在决策中的地位和权利围。
借鉴西方大学经验,设立教授会,代表教师审议教育方针,对大学事务决策提出意见。
同时,要摆正行政权利的位置,通过制度创新和校体制改革,建立集中与分散相结合的管理模式,实现由行政管理为主导向行政管理与学术管理相结合的方式的转变。
4大学治理结构:
现代大学制度的基石。
龚怡祖2009年第6期(总第353期)
大学治理结构必须表现以社会为本的现代精神,为社会价值诉求在大学决策权结构中得到有效表达提供制度性、程序性的框架,通过多元权利主体参与以与各主体之间的协商合作机制,以抑制由于管理取向过强和科层制作用过度而造成的“部人控制〞现象,消除代理风险。
一个有效的大学治理结构,应该根据利益相关者组织属性并区分战略利益相关者和一般利益相关者,将决策控制权按照实际需要,合理地分布于不同的治理主体手里,并使不同主体之间产生权力依赖和制约关系。
大学治理结构在其本质上是指表现大学“非单一化组织〞属性和委托代理关系特点的决策权结构,旨在满足具备独立法人地位的大学在面向社会和市场自主办学的过程中应对“冲突和多元利益〞的治理需要。
该决策权结构一般具有以下特征:
能够有效表现大学的独立法人地位和利益相关者组织属性;
能够包容大学依法与产权主体通过委托代理关系形成的契约管理模式;
以大学法人财产的合法、有效、有利使用为契约容;
以所有的利益相关者为契约关系畴下的治理主体;
有能力使冲突和多元利益“得到妥协并采取合作行为〞。
这些年来,我国大学部不断滋生并日益加重、广遭诟病且难以根绝的诸多弊端,也有力地印证着制度创新的必要性:
目前,大学里普遍存在着行政主体“一股独大〞、高高在上的现象,权力过度集中于一个系统甚至是一两个人手里,决策者习惯于从少数人的利益出发进展决策;
一些大学的领导过于迷恋科层化管理,无视大学组织的特殊性,脱离学校的根本群众,有意无意地以中层干部的圈子为“工作〞半径,很少真正深入基层进展调查研究;
一局部“双肩挑〞人员利用“官学一体〞的特殊身份和“有利地形〞,抢占科学研究与学术资助的公共资源,不但破坏了学术竞争的公平公正原如此,而且阻碍了真正的学术研究活动。
在这些不良现象的侵蚀下,大学里一些带有根本性质的办学关系出现了本末倒置的危险,有些学校还出现了严重的腐败和对社会不负责任的现象。
在当代,大学已走进经济与社会开展的中心位置,“更多的生产主体和消费主体参与了争夺高等教育价值取向主导权的博弈〞[3],大学的各种利益相关者之间形成了更加复杂的价值关系。
为此,“需要广阔的制度创新空间,以保障在博弈中无法取得价值取向主导权的主体可以作出新的选择〞[4]。
对于大学而言,应当审时度势,主动适应大学社会根底与利益结构的历史性变化,主动创新大学利益相关主体在决策领域的表达机制,以延续大学的开展性与生命力;
对于政府而言,应当高瞻远瞩、兴利除弊,从打造大学具备学术社团、执行教育公务、依法自主办学、完全权利能力、依法承受国家监视等公法设施特征的基点出发,为大学创新制度提供有力的法律保障、政策支持与监视机制,加快现代大学制度的建设步伐。
参考文献:
[1]missiononGlobalGovernance.OurGlobalNeigh-borhood:
TheReportofthemissiononGlobalGovernance[R].OxfordUniver
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