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关键词:
街道办事处、社区居委会、两级政府、三级管理
随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行,社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化,以社区自治为导向的社区建设已被上升到“改革、稳定、发展”的高度,如此背景下,正确看待处理城市街道办事处与居民委员会的关系越来越成为当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。
如何正确处理街道办事处与社区居委会的关系?
笔者正是带着这样的问题,走访了东方街道办事处,取得了一些相关资料,并根据自己的感触,在将上述问题逐一展开分析和论证的基础上,提出一些拙见,希望能对关心社区服务和社区建设的专家学者起到点作用。
一、街道办事处与居民委员会、社区以及社区居委会概念的界定
(一)街道办事处与居民委员会概念的界定
街道办事处与居民委员会概念在学界争论较小,现简单的界定一下。
《辞海》》对它的解释是:
街道办事处,是城市政权机构的最下一级组织,协助市(区)政府做好日常工作。
可见作为市(区)政府派出机关的街道办事处,是一个准政府,是城市基层政权的基础,它协助市(区)政府管理好本辖区内的事务。
那么居委会又是如何界定的?
《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:
城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。
根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定:
居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
不设区的市、市辖区的人民政府或者它的排除机关对居民委员会的工作给予知道、支持和帮助。
居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
而且《辞海》对“街道办事处”职能的释文是:
“我国市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关。
为加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系而设立。
任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项,指导居民委员会的工作,反映居民的意见和要求。
由此可知街道办事处的设立是为了更好地协助区政府做好居民工作。
(二)社区以及社区居委会概念的界定
“社区”一词由外国社会学家提出,几经各国学者转译,其本意已发生了很大的变化,不同的学者根据自己研究的需要,从不同层面、不同角度对社区进行了界定。
早在1986年,为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设,国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”,首次将“社区”这一概念引入了城市管理。
目前有关社区的定义非常之多,可谓仁者见仁,智者见智。
本文中所讨论的城市社区是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定数量的人口、一定的地域范围、合理的区位结构、共同的生活方式、独特的社区文化、相同的社区意识结合而成的社会生活共同体,它既是人们聚集、生活的一定地域,也是社会成员参与社会活动的基本场所。
城市社区居委会是指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
在当今中国,政府按照便于社区居民自治与服务管理等原则,并考虑地域性、认同感等社区构成要素,划分社区的,这种社区培育和建构是有其自然、历史和文化基础的。
本文中所讨论的城市社区主要是指城市社区居民委员会辖区,而城市社区居委会特指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
街道办事处与居民委员会关系的现状分析
《中华人民共和国宪法》规定:
居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。
然而,调查中我们却打听到居民委员会的主任、书记候选人一般都是由街道办事处推荐。
对候选人资质的认定上,街道办事处的意见起着决定性的作用。
有人说居民委员会在政治上只是政府在基层的“传声筒”、“监视器”。
街道办事处与居民委员会的关系从法定的“指导与被指导”关系变成了“领导与被领导关系”。
街道办事处成了居民委员会的实际领导机构,而居民委员会在很大程度上缺乏自主权,其表现有以下三个方面:
(一)街道办事处“全能化”,居民委员会没有发挥自治力量
1954年《条例》规定街道办事处有三项任务:
办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项,指导居民委员会的工作,反映居民的意见要求。
但是目前街道的工作任务远远不止这些。
东方街道签署的大大小小十几份的责任书,内容可谓无所不包:
征招民兵、计划生育、防火、消防、创新卫生、环境保护、交通安全、安全生产、三防、综合治理、打假、殡葬、劳动保障、党风廉政、社会保险、经济考核、消除四害、清理出租屋、保证中小学生不上网吧、市区建设、森林防火、农田保护等。
这些任务大致可分为以下几类:
(1)发展、管理街道经济;
(2)管理社区事务工作;
(3)民政工作;
(4)社区服务工作;
(5)人口管理;
(6)社区社会治安综合治理;
(7)社区社会保障服务;
(8)行政管理的责任及办理区政府交办的有关事项;
(9)指导居委会的工作,反映居民的意见和要求。
似乎街道办事处可以包揽社区的所有行政事务和其他所有公共事务。
一般来说,社区公共事务包括公共安全、公共生态环境、公共医疗保健、公共社会保障、公共设施、公共文化体育、公共人口管理等,社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征,任何一个组织不可能包揽社区公共事务。
有效治理社区,公共事务需要各类组织的功能分化,政府组织承担行政管理功能,社会中介(社区医疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中心,社区物业管理公司等)承担公益性、专业型服务功能。
居民委员会显然没有发挥他们的自治权力,只是充当社区矛盾的“调和油”、社区单位的“协调员”。
(二)居民委员会成员成了街道办事处的办事人员
目前街道办事处在组织规模和职责方面发生了重大变化,城市管理的改革使管理工作不断下移,居民委员会成员成了他们的办事人员。
市区政府的大大小小一揽子的事务都交给其下的准行政区划街道办事处去处理。
在街道办事处的各项管理工作增多,人员却没增加的情况下,街道办事处把工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会,把政府的大多管理职能延伸到居民委员会。
居民委员会成了政府职能的“边角料”。
(三)“街道办事处拨款,居民委员会办事”的模式依然是主导地位
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条规定:
“居民委员会管理本居民委员会的财产,任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。
”在实际调查中却发现,居民委员会普遍存在缺乏财务管理自主权。
居民委员会的财务由街道办事处会计站进行管理,实行严格的审批制度,根据调查得知,居民委员会只有1000元的备用金,500以下的开支可以自主进行,超过500元的开支必须经过街道办事处主任的审批,需要开支3000元以上的,要通过街道办事处党共委的集体讨论。
审批能否通过,在一定程度上要靠居民委员会主任、书记们的公关能力,为了能公关成功,居民委员会在日常的工作中就要时时小心与街道办事处的关系,就要按照街道办事处的交代办事。
以上现状的存在有其深刻的内在原因,主要有以下几点:
1、随着改革开放和社会主义现代化建设的进行,街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了,其行政事务越来越多,基于社区自治管理的需要和协调政府管理权力内在的冲突需要,同时也为了加强政府对基层社会的行政管理能力,政府权力就逐渐向街道办事处下移,使其做到“条专块统”1
。
从这个角度来讲,强化街道办事处的“准政府”权力有一定的现实意义。
2、现阶段,居民自治意识还比较落后,参与热情不够。
“强调社区制(即市区居民的完全自主自治)的倾向虽然视野比较开阔„„但他们的对策思路在现实中常常缺乏实施推动的主体。
”2
社区自治的推动力量可分为作为外部力量的政府力量和作为内趋力的社区居民。
既然居民“尚未形成普遍的社区参与意识,那么有时候动用外部力量即政府的力量推动社区建设就显得非常有必要了。
3、在旧的单位体制下,我国事业单位包揽了几乎所有的社会公共服务的事项,其他社会组织没有得到充分的发展空间,这使得我国的居民委员会发展滞后,缺乏提供公共服务
必要能力,使得街道办事处在社区管理中不得不插手一些社区的具体事务管理。
参考文献:
1、
王邦佐,《居委会与社区治理:
城市社区居民委员会组织研究》,上海人民出版社2003年3月版。
2、
陈家喜、刘军,《街道办事处:
历史变迁与改革趋向》,选自《城市问题》,2002年第6期。
3、马西恒,《理论的分立与实践的贯通》,选自《浙江社会科学》,2001年第6期。
4、胡勇,《街道办事处与社区居民委员会关系探讨》,选自《中国政治》,2003年第2期。
5、朱建刚,《城市社区建设:
在实践反思理论》,选自《北京社区科学》,1999年第7期。
学习心得
通过这一段时间的网络课程的学习,我充分认识到社区工作意义十分重大,关系到国家的稳定和发展,以及千家万户的切身利益。
通过这次学习,我有以下几点收获:
一、学习内容丰富,理论实践结合。
在这次课程的学习中,主要学习了《突发事件应急管理和媒体应对》、《贯彻党的群众路线需要把握的几个问题》等分课程。
我每一堂课都认真做好笔记,网院的老师用精湛的理论、具体的事例、幽默的语言对社会管理各方面工作进行了讲解,而且很好的将理论和实际联系起来,使我增长了知识,开阔了眼界,拓展了思路,在理论上更加丰富,对今后的社会管理工作有了具体的工作目标。
根据学习内容,我对今后的社会管理工作有了全
新的认识,对自己工作触动很大,特别是对黉门社区的网格化管理印象深刻。
他们没有豪华的办公楼,没有专门的办公室,而是责任到人,每天深入到群众中去了解问题,记录问题和解决问题,给我们的工作做出了很好的榜样。
二、通过这次学习,使我深刻体会做好社会管理工作要坚持以人为本,坚持走群众工作路线,依靠群众、发动群众,从群众中来,到群众中去。
社会管理工作作为一项综合性、协调性极强的工作,在纷繁复杂的现代社会中显得越来越重要。
在今后做好社会管理、信访工作的时候,我们一定多倾听群众声音,多吸纳群众建议,多为群众利益着想,真正做到“解民忧、帮民困、助民难”。
九里堤社区的做法就是一个很好的例子,他们充分发动群众,有了矛盾先本楼解决,本楼解决不了的网格内解决,网格内解决不了的社区领导解决,通过层层的把关,争取把矛盾纠纷尽早尽快的解决在基层。
这种模式既调动了群众的积极性,又使本社区的人有了强烈的归属感,甚至社区的保安也在为流动人口的登记做着贡献,这种真正依靠群众,为了群众的做法非常值得我们学习。
三、通过学习,履职能力和水平进一步提高
社会管理的成员单位作为维护共产党的执政地位、维护社会政治稳定、保护人民群众的切身利益,应具有较强的政治意识。
在听了老师们的讲解后,我更加坚定了这种信念。
我们作为社会管理工作人员,要时刻保持清醒的头脑,处处不忘维护党
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