工作研究构建政府与市场关系的制度纽带突破特色小镇发展瓶颈Word格式.docx

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于新东认为传统产业升级、促进新兴产业发展，需要构建一批具有明确产业定位、文化内涵的产业发展空间载体[⑥]。

近期，衢州市委党校组织了特色小镇调研组，分别对衢州市域被列为省级第一、二批特色小镇创建项目的五个小镇展开了多次调研。

调研组根据调研所获材料，梳理了衢州市的五个省级特色小镇在现有产业基础上，按照特色小镇创建目标而进行的“产、城、人、文”四位一体建设方面所取得的经验及制度特征，分析小镇在体制机制上存在的难点，从构建有利于小镇创建发展的制度角度，探讨特色小镇今后的发展思路。

一、特色小镇建设初显了通过制度诱导要素集聚的形态特征

衢州市的五个省级创建小镇按照创建的要求，以主导产业为载体，产城融合，各功能与传统优势产业有机结合，相互依托发展，起到了区域内的特色发展示范效应。

特别是特色小镇创建中，各主体通过制度为纽带，政府与企业按各自职能分工明确，形成了以制度诱导产业集聚的形态特征。

1、用制度吸引要素，以传统优势产业促动产业延伸扩张

衢州市的第一、二批特色小镇创建项目的主要为环保型，旅游型两大类。

小镇创建中的政策制度成了建设的推动力，形成了利用传统、生态经济产业政策及制度促成产业链的延伸。

开化县是我是生态功能区，其特有的生态保护制度及国家支持政策，吸引促成“根”艺术产业形成，“根缘小镇”就是以“根宫佛国”（5A）旅游景区为核心，把开化传统根雕加工作为产业链的扩张点，延伸项目建设的范围，用当地特色文化与生态产业多元融合的思路，丰富特色小镇建设内涵，实现用“根”文化产业集聚拉伸拓展休闲旅游、国学文化展示、传统技艺表演、电子商务及金融服务等现代服务业的建设，加快推进开化以生态建设实现区域协调发展。

龙游的红木家具加工与常山县的观赏石分别也都是县里多年支持发展的优势传统产业，多年来扶持政策多，鼓励制度活。

因此，龙游“红木小镇”和常山“赏石小镇”两个小镇，分别是由浙江年年红家居有限公司投资“红木家具”文化产业项目和以金华市世纪龙腾有限公司投资的“中国观赏石博览园”为核心项目，其思路也是用传统优势产业促动特色小镇建设。

实现以旅游推动家具、赏石加工产业，以加工丰富文化。

在加工制造中嵌入特色文化、生态理念、艺术价值，把游、购、工三者通过特色小镇进行聚合，实现互补延伸，并以此激活带动镇域内的资源丰富。

2、靠制度助产业间融合，特色小镇建设与生态经济协同发展

两个环保类小镇建设主要是体现了制度配置资源的作用力。

各主体从生态环保产业政策的可利用空间出发，实现产业布局，提高区域通过生态环境与产业要素聚合，并扩大资源集约利用，形成融合不同产业类型的共同发展。

江山市“光谷小镇”是位于江山市凤林镇，建设主体是高端科技型企业正泰集团的光伏环保发电项目。

其投资驱动力是政府的环保产业政策与土地优惠政策，目前小镇的光伏发电与土地集约利用的农（花木、中药、果园）光互补特色农业项目已经形成小镇的发展支撑，下一步小镇建设投资还是继续围绕光伏发电，建设毗邻江郎山景区的自行车观光绿道以及周边美丽乡村改造等方面开展；

衢州“循环经济小镇”是在衢州绿色产业集聚区内，建设目标是投资于基于能源循环的节能、降耗、减排，这是既满足各级对衢州市减排的考核，有又利于生态投资的双效益项目，可以说这是配置循环小镇要素的基础。

小镇是以金属制品加工与化工的多余能量利用作为循环经济血液，把巨化循环经济项目、衢州元立循环经济项目利用与巨化生活设区的人居。

形成钢铁、建材、化工等高耗能产业与其它可利用其能源的产业及社区人居等实现产业间循环融合，共享节约能源，实现“高耗能+高利用=循环经济”的特色小镇示范点。

达到整个绿色产业集聚区加快实现企业循环、产业循环、园区循环、社会循环等“四大循环”，实现“产、城、人、文”四位一体有机融合，并形成产业间协同发展。

3、依靠制度实现产业空间内的要素整合，小镇规划建设呈“有核无边”

衢州市这五个省级小镇的规划建设没有以行政区划作为边界，而是依靠制度建立起以产业空间、产业平台为资源要素的配置区间，实现了特定区域内要素资源的整合。

从制度的层面上看，特色小镇制度实际上是尝试了一种政府服务于产业发展的公共政策的结构性的供给侧改革的思路。

特别是以开化县，其对“根缘小镇”的公共政策配置并没有局限于“根宫佛国”旅游景区，而是用“多规合一”的政策思路，把已经建成5A级景区放在划定的3.78平方公里的范围内进行通盘规划，并把小镇以外的南湖公园、岙滩新区一道纳入规划，使小镇的根雕产业、生态休闲旅游融合整个开化的生态功能。

这种有核无边的区域要素整合，本身就是在小镇产业布局上以注重小镇建设质量为根本，利用考核指标作为导向，引导核心企业、产业链利益相关群体间以共享、合作方式，朝共同目标投入。

打破了传统的开发区式的要素管理方式，发挥了政府与企业的积极性，实现了各主体以市场配置为基础的、主动配合的和高效的参与小镇建设。

二、衢州特色小镇面临的困境和挑战

特色小镇创建的目的是实现特定区域的产业集聚、生态效益和社会效益，这是既是特色小镇考核的指标，也是判断特色小镇这种新的发展模式是否具有强大的引导力与带动力，形成区域发展的协同效应。

但从调研情况看，几个特色小镇分别存在着以下困境和挑战：

1、项目投入不均衡，发展后劲难以乐观

在各级的特色小镇指导意见中，政府是规划与引导，运作方式是以企业为主体，实施市场化运作。

从上半年调研获得的资料显示，衢州市五个特色小镇在今年第一季度总体运行良好（表1）。

表1：

2016年第一季度市级特色小镇投资完成情况 

单位：

亿元

序号

小镇名称

产业定位

2016固定资产投资计划

省市规定年度投资最低要求

差额

2016年前一季度实际投资情况

1

衢州循环经济小镇

环保类

8.49

10

-1.51

6.1

2

江山光谷小镇

7.2

6

1.2

5.1

3

开化根缘小镇

旅游类

7.02

1.02

2.29

4

常山赏石小镇

8.3

2.3

2.01

5

龙游红木小镇

26.7

20.7

1.76

资料来源：

根据衢州市特色小镇培育建设工作联席会议办公室提供资料整理

但在下半年的调研中发现有些小镇的投资建设不达预期，形势不容乐观。

原因在于，有的小镇建设与小镇“指导意见”脱节，如常山“赏石小镇”小镇规划完整，产业定位清晰，特色明显，“观赏石博览园”也建设良好，但后续运作过程中，项目主体企业投入项目较为单一，带来配套与协同发展缺乏后劲，若不相应于灵活的体制机制，后续投资恐难以乐观；

同样，江山“光谷小镇”的投资方利用其光伏产业制造链优势，在投资项目建设的初期带来了良好收益，但随着国家光伏发电产业补贴政策的变化影响，项目建设受到了明显的制约。

在地方（乡镇）政府与主导小镇运作的企业进一步深化拓展合作阶段，特别是涉及到具体的投资、相关政策、收益分配等各方面问题时，政府与企业出现各自的不确定性，带来项目后续推进不如计划。

从理论上讲，特色小镇是产业集聚发展的高级阶段，是未来支撑我省经济发展的七大产业并融入历史经典产业、文化、生态等基因，符合产业调整、生态建设布局要求的。

然而，有些小镇项目在投入上不均衡，产业链招商或者建设进度状况不佳，致使有实际推进项目多停留在规划阶段，包括企业投入与地方政府主导的投资。

给人的感觉是只有单个企业在支撑，投资不均衡，项目单一，发展后劲难以乐观。

2、协调管理机构职能模糊，难以有力协调建设

在调研中发现，五个特色小镇的管理协调机构多元，各有特色，但管理职能发挥效果差异较大，有的能清晰的发挥作用，有的则是职能模糊，难以有力协调建设。

如衢州市“循环经济”小镇由衢州绿色产业集聚区与市经信委来组织协调产业规划与区内建设，开化“根缘小镇”是以核心区块的开化县根宫佛国旅游区管委会来组织协调小镇的规划与建设。

这两个特色小镇协调工作是以高效统一为主，有权威、综合性的区政府模式，相对开展比较顺畅。

而江山“光谷小镇”暂无专门的管理机构，是以镇政府与核心企业进行建设，完成产业链延伸以及产业功能布局，属于自愿政府市场合作型的“乡镇政府—企业”联合管理模式，由于主导规划建设工作由江山凤林镇镇政府完成，在实际创建中遇一些问题镇政府层面无法协调，他们迫切希望江山市能够有专门机构予以协调；

而龙游“红木小镇”与常山“赏石小镇”规划是县发改委负责制定实施，创建投资同样是以单个企业主导并承担单一功能的模式来进行，小镇建设是通过企业规模效益扩张，文旅互融发展的模式实施，没有专门的小镇建设组织协调机构，在创建过程中难协同成为合力。

3、融资困局致使考核指标难完成，或有淘汰风险

企业为主体运作特色小镇，有一个明显的特点就是企业受宏观经济环境、自身发展状况以及融资环境影响，融资不畅必然影响小镇的运行和后续管理。

在基础设施投入方面，对于财政相对较为薄弱的县市来说，大量的投入显然有一定的困难，投融资手段模式单一，财政资金杠杆受限，都影响了小镇的建设考核。

目前的特色小镇创建不同于过去的产业园，特色小镇考核机制是淘汰退出型的，不达标就降格，也就是说项目要有实在的投入，有实际的效果。

各个特色小镇要按季报送工作与投资进度，按年度考评税收、旅游接待人数等指标。

如，省级特色小镇创建第一年完成固定资产投资不少于10亿元，以后年度计划安排投资额不得少于上述标准。

这些考评虽对不同产业类型的特色小镇有所区别，但小镇投资规模、经济效益等指标是纳入衢州市对各县（市、区）政府的目标考核体系中的。

所以，有必要开拓新的融资渠道，解决特色小镇的融资有困局。

三、以创新的体制机制，实现特色小镇突破性发展

我省特色小镇创建就是一种新的经济制度形成过程，是将多种区域经济发展要素或这些要素的新组合引入区域经济系统，创造一种新的更为有效的资源配置方式，实现新的系统功能，使区域内经济资源得到更有效利用。

创建成功的关键在于它能否建立起更高效的制度体系，困境原因在于政府与企业市场行为的不一致。

因此，调研组认为应从以下几方面构建有利于特色小镇发展的体制机制：

1、构建新型政府与市场关系是特色小镇发展的制度保障

发挥政府的协调和服务创新的职能，构建新型政商关系，从“管理政府”转向“服务型政府”。

政府在小镇建设中应始终是个引导者和规划者，创造一个适宜特色小镇发展的外部环境是政府制度设计的重点，要设计良好的制度引导相关企业进驻、投资与