20180915应急管理部与应急管理的顶层设计PPT推荐.ppt
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再不下雨,“朕将自焚,以答天谴”;
又说,再不下雨,你们也烧了自己。
这个绑架式自杀求雨法终于让雨神崩溃了,第二日,雨。
北齐文宣帝高洋:
天保九年(558)大旱,高洋数次祈雨未果。
高洋暴怒之下毁掉了战国水利专家西门豹的祠堂,并发坟冢。
然而求雨还是失败了。
高洋甚至想让皇太后二婚,因为俗语云“天要下雨,娘要嫁人”当然,没嫁成。
中国古代皇帝祈雨及颁布“罪己诏”,中国古人的贡献:
灾害工学,灾害工学:
对抗自然灾害而兴建工程设施的技术和技能,反映了一个时代的技术水平,人民的智慧大禹治水黄河堤防都江堰郑国渠,灾害律学:
政府管理灾害的政策、方针和法规,中国古人的贡献:
灾害律学,荒政救灾,主要内容是勘察灾情,对灾民实施救助。
具体措施包括:
赈济:
灾后给灾民发放粮食、钱款或实物养恤:
对灾民施粥、供养和收容调粟:
往灾区调粮、调整粮食价格、或者将灾民迁移到未受灾地区蠲缓:
灾后减免赋税,停征地租安辑:
通过救助使灾民不外流,各种灾害不断,救灾荒政成为历代统治者近乎常态的政务,说明:
我国古代灾害管理总结,直到2003年“非典”,我国历朝历代政府都没有专门负责应对灾害的机构,救灾的事,往往由某个政府部门兼管。
如周代的“大司徒”就有救灾的职责;
隋唐设置的户部,负责掌管全国土地、赋税、户籍、财政等事务,同时也兼管救灾。
从宋代到明代,救灾一直由户部负责。
清代的救灾,由皇帝临时指派官员负责,什么大学士、军机大臣、兵部尚书等等都充任过救灾大臣。
民国时期,内务部掌管地方政府、户籍、兵役等诸多事务,赈济和救灾也是其职责之一,具体由下设的民政司第四科分管,算是有了一个相对固定的责任机构。
不过其级别太低,权力有限,如果遇到大的灾害,还是由政府建立新的临时机构负责。
二.非典:
现代应急管理诞生,2003年,中国发生了“非典”重大疫情,从广东萌生,很快蔓延到全国:
共扩散于内地24个省、市、自治区的266个县(区),发病5327例,死亡349人。
“非典”疫情还波及全球4大洲32个国家和地区,发病8439例,死亡812人。
除了缺乏处置重大疫情的经验之外,全国缺乏一个应对处置重大突发事件的强有力的系统由谁指挥?
由哪些部门参与?
如何配合?
资源和资金从何而来?
法律依据是什么?
一句话,应急管理的体制、机制、法制和保障缺位。
2003年非典:
我国政府的困境,迅速建立初步的应急管理体系,突发事件应对法,应急管理体系建设,应急管理的顶层设计:
内容与逻辑,体制/机制/法制/能力/措施/流程/技术/文化,保持安全状态/最大限度减少损失,应急管理的任务与流程,完成任务的支撑:
环境与工具,顶层设计的最高目标,顶层设计要解决的问题,顶层设计:
中国的应急管理系统,中国的应急管理体系:
一案、三制、一保障,非典催生的中国应急管理,应急管理体制-综合协调,统一领导的内容之一。
统一领导权主要表现为以相应责任为前提的决策指挥权、部门协调权。
领导者(机关/指挥部),综合协调的情景,综合协调,综合协调:
手段与方法,综合协调,说明:
综合协调:
应急指挥部,多且“乱”:
沈阳市:
27个专项指挥部北京市:
17个专项指挥部,谁是牵头部门?
示例:
北京市防汛抗旱应急指挥部,总指挥:
市政府主管副市长副总指挥:
市政府分管副秘书长市水务局局长(牵头部门领导)成员单位:
市委宣传部市发展改革委市教委市经济信息化委市公安局市民政局市财政局市国土局市规划委市住房城乡建设委市市政市容委市交通委市农委市水务局市商务委市卫生计生委市国资委市农业局市安全监管局市民防局北京铁路局民航华北地区管理局市通信管理局市气象局市公安局交通管理局北京卫戍区武警北京市总队北京市电力公司北京市自来水集团北京城市排水集团北京祥龙资产经营有限责任公司北京市政路桥建设控股公司东城区政府西城区政府朝阳区政府海淀区政府丰台区政府石景山区政府门头沟区政府房山区政府通州区政府顺义区政府大兴区政府昌平区政府平谷区政府怀柔区政府密云县政府延庆县政府,关注:
成员单位包括不同的指挥与协调对象,我国的行政体制:
一盘棋体制,指挥、支持或应对!
国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制,分类管理:
四大类VS众多机构,各个政府部门,各类事故事件,对应,问题,分类管理:
政府部门与灾害类别的对应性,分类管理,分级负责,各级政府,不同等级事故事件,哪一级政府管?
分级负责:
对应性,四级一般,分级负责在实践中遇到的不对应性,属地管理为主:
内涵与优势,地方统管约束“条”,先期处置免酿大,熟悉情况好应对,应急管理优势,地方政府统管辖区内的应急管理事务,属地管理为主,市政府应对,省政府应对,该县政府,“属地管理为主”的责任主体问题,中央政府应对,引入“逐级介入原则”,说明:
中国应急管理体制的效力效率效益,单位时间完成的工作量,投入产出比,效力:
巨大,举国之力,实现目标的能力强大,效率:
极高,迅速动员,效益:
政治效益高,经济效益低(“不惜一切代价”),反思与检讨:
问题与出路,应急管理体制,三.应急管理部成立:
针对什么?
应急管理部成立:
解决了多头管理,应急管理部成立:
解决了重复建设,应急管理部:
具有全面灾害应对能力,统一的指挥,职业的队伍,集中的资源,全流程的管控,应急管理部面临的挑战一,应急管理部并没有“包办”全国的应急管理事务,应急管理仍然需要各部门的协调公共卫生事件、社会安全事件和少部分事故灾难类别,还由其它部门分管;
在自己负责处置的突发事件中,也需要其它部门协同配合。
如何建立处置这些突发事件中与其它部门的协作关系,是应急管理部需要面对的机制问题,应急管理部面临的挑战二,应急管理部的业务中,与其它部门之间仍然有不明确的界限,需要厘清比如,国务院应急办的应急值守功能,能否全部划给应急管理部;
如果不能,应急管理部就需要建立自己的应急值守机构;
再有,现在的预警信息发布中心设在中国气象局,应急管理部要“建立灾情报告系统并统一发布灾情”,与前者是什么关系?
是另起炉灶重建一套,还是依托原来的发布中心,是不容回避的问题,应急管理部面临的挑战三,庞大的常备应急救援专业队伍的整合、培训、布局:
公安消防部队、武警森林部队转制后,与矿山救援、危化品救援等安全生产应急救援队伍要实现整合,防止出现“表面合一、内部分散”。
另外,单一职能的救援队伍,向综合性救援队伍转变,从一专向多能,需要培训、掌握多种应急救援装备和技能。
最后,根据应急管理的需要,将这些常备应急救援队伍在全国各地合理布局,也是一个应该考虑的问题,说明:
应急管理部面临的挑战四,应急资源与应急信息的整合,我国的应急资源和应急信息分散与具有应急管理职能的所有政府部门。
它们都有自己的应急管理平台、信息收集渠道和大量我物资资源。
职能和机构合并到应急管理部,能否将这些资源、信息和渠道带进来并实现有效整合,是一个必须面对的难题。
应急管理部面临的挑战五,庞大机构、多灾种责任部门协调与应急响应的效率,四.对比:
美国应急管理的顶层设计,1.美国应急管理顶层设计的问题与任务,应急管理的顶层设计,就是要针对应急管理的终极目标,设计一套符合本国国情、能够有效预防和处置所有类型突发事件的体系;
并且制定出科学、可行的路线图,以及行之有效的实现措施。
应急管理是终极目标:
是最大限度地避免或减少突发事件的损失。
为此,需要一套反应迅速、指挥灵活、动员彻底、强大有力的社会系统。
我国的一案三制一保障的应急管理体系,是基于单一制政体之上,全国一盘棋,指挥和动员能够从中央到地方一竿子插到底,在处置重大突发事件中有显著的优势,美国的政体与应急管理的问题和任务,美国是联邦制国家,号称“合众国”,州权十分强大。
联邦政府只是在国防、军事和跨州事务上有主导权,对州和地方政府没有管辖权,不能干预各州的事务。
因而各州和地方发生重大突发事件时,它们只能各自为政,不能指望联邦政府主动救助。
在美国联邦制政体之下,如果不建立一套能够动员联邦、州和地方政府的力量、统一指挥和协调应对突发事件的系统,美国就不能实现应急管理的终极目标。
这个系统需要解决的核心问题或基本任务是:
克服联邦制的分权形式,实现从联邦到州和地方政府的统一指挥或者联动,2.无设计时期的应急管理(1979年以前),从美国建国到1979年,是美国无设计的应急管理时期。
基本特征是:
1950年以前,对于各地发生的突发事件,联邦政府在管与不管之间徘徊;
1950年以后,联邦政府多个部门介入各种灾害的应对,散乱而无序,没有一个统一的专门负责应对各类突发事件的机构。
1802年12月26日,新罕布什尔州的海港朴茨茅斯城发生火灾:
开创一事一议1950年,国会通过了灾难救济法,首次授权总统可以宣布灾难状态,授权联邦政府对受灾的州和地方政府提供直接援助用于公共设施和建筑修复,是为美国应急管理的制度性立法,具有里程碑式的意义。
而不是对受灾的个人和社区的援助。
20世纪60和70年代美国灾害频发,在联邦层面上总共有100多个联邦部门在灾难应对的某些方面承担责任,它们各行其是,相互争权扯皮,实施相互矛盾的平行政策,让下面无所适从。
1979年3月31日,卡特发布12127号行政命令,正式组建联邦紧急事态管理局(FederalEmergencyManagementAgency,FEMA),1960-1970年代的多头、无序管理,3.联邦层面的顶层设计(1979-2001),从FEMA成立时起,美国拥有了一个专门管理各种灾难的应急管理机构。
它只是联邦政府层面的统一的应急管理机构,而不是全国的应急管理机构。
它要解决的是联邦政府层面应急管理的统一运作的问题。
路径:
1988年罗伯特斯塔夫灾难救济与应急援助法文件:
联邦应对预案和州与地方指南101:
全危险应急行动预案编制指南发布,1988年罗伯特斯塔夫灾难救济与应急援助法:
它解决了联邦层面应急管理的统一运作问题,授予了FEMA在向受灾州提供援助中对各联邦机构的协调责任,确立了它在联邦层面应急管理权力运作的中心地位。
此外,法案还规定了从州长到总统宣布重大灾难和紧急事态(majordisasteroremergency)的依据和程序,依此对受灾州提供财政和物资援助;
确定了受灾州获得联邦援助的条件是自己已经耗尽了全部应对能力;
强调了减灾、准备和预警工作的重要性。
罗伯特斯塔夫灾难救济与应急援助法,说明:
联邦应对预案,依据1988年的斯塔夫灾难救济与应急援助法,1992年4月制定了联邦应对预案(FederalResponsePlan,FRP),构建了在各州和地方政府在发生重大灾难、自己的救援力量不支时,联邦政府帮助他们拯救生命、保护公共卫生、安全和财产,恢复社区生活的工作模式。
一句话,它阐述了联邦政府动员资源、
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