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私营经济的发展与管理
发展健全的公民社会
本系列杂志的汇编人马明诺先生认为英国在20世纪80年代到90年代一直处于创新和改革的领先地位,但对于那些希望学习和借鉴英国经验的国家来说,必须考虑其自身的社会、文化及政治背景。
这与英国文化协会“建立英国人民与其他国家人民之间的互利合作关系,促进世界对英国理念及成就的了解”的宗旨是一致的。
同时,我要感谢中国国家行政学院对于中国的重要战略性主题所提供的意见,这些意见对此系列文章的构思很有价值。
希望读者在阅读后能够给予我们反馈,这将有助于我们了解这些文章所发挥的作用。
欢迎您通过电子邮件发表您的评论。
霍加里
管理和发展总监
英国文化协会中国办公室
序言
2003-2004《法制与管理》系列杂志共由三期组成,由曼彻斯特大学监管与竞争中心(CRC)监管治理系主任马明诺先生构思并编辑。
第一期:
《现代化管理》,对公共部门管理改革,特别是对发生在英国并且为发展中国家的公共部门改革提供了指导模式的变革加以考察。
《私营部门发展与监管》,通过比较,对资本主义市场体制的制度根源和政策依据进行探讨。
本期第一部分将对私有化、监管及竞争的概念进行解释;
第二部分将对英国在这些政策领域的发展进行说明;
最后一部分分析了针对私营部门的政策改革在发展中国家的应用问题。
本期由曼彻斯特大学监管与竞争中心主任、经济与发展政策系的库保罗教授编写。
第三期:
《法制、行政管理与政府》,计划于2004年7月问世,将对法律制度和
法律实践支持、解释现代宪法治理制度的方式进行分析。
这三期的重点在于英国法制与管理体系的制度、政策与改革,但也与其它国家的政府体系进行了比较,并且对发达国家模式在发展中国家的应用加以分析。
曼彻斯特大学发展政策与监管学院监管与竞争中心受
英国文化协会委托为2003-2004《法制与管理》系列杂志收集并提供全部资料
第一部分私有化、监管及竞争
本部分将简明地介绍三个主要概念:
私有化、监管及竞争。
这三个概念是讨论国家与市场之间主要关系的基础。
如何最适当有效地鼓励和指导私营部门的发展?
这三个概念对了解有关这一问题的诸多争论也是必不可少的。
私有化
过去二十五年来,世界各国一直在追求私有化。
20世纪80年代,私有化在英国和
其它欧洲国家及经合组织国家中最为流行,并在整个80年代逐渐波及到非洲、亚洲和拉丁美洲的发展中国家以及东欧和中亚的过渡型国家。
私有化是人们对过度膨胀和挥霍浪费的政府产生普遍担忧的结果,也是在认识到国有企业的失败之处后做出的反应。
对政府的担忧产生了削弱和“缓解”这种状况的动机。
尤其是决策者已经在头脑中形成了私有化的各种具体目标。
首先,国有企业经济效益差普遍体现在经济效率低、生产力低下和缺乏竞争等方面。
在这种情况下,人们希望通过把国有制转换为私有制来提高经济效益。
其次,一些国有企业以及整个国营部门亏损经营,需要各种形式的补贴,包括由中央政府直接拨款。
因此私有化被作为减轻亏损的国有企业财政负担的一种手段。
第三,私有化有时被用作增加税收的手段,弥补财政赤字,缓和政府资金周转的压力。
第四,采用私有化是出于更广泛的宏观经济因素,例如:
增加私营部门在经济中的份额。
支持私有化的理由在理论上有一个前提:
在市场竞争环境下,与国家所有制相比,企业运作状况在私有制下占有优势;
换言之,财产权被视为企业运作状况的首要决定因素。
不过如果存在严重的市场失效,如滥用市场支配力,那么国有企业可能产生使社会福利最大化的社会效益,而私营管理者却首先使私人利益最大化。
所以,对国家所有制来说,这种情况是假定政府官员和政治家的行为会使社会福利最大化。
除了应付市场失效,国家所有制也被用来追求其它社会目标。
这些目标包括减少收入不平衡、增加就业、加快技术转让和地区开发。
国家所有制是市场失效问题的解决方案,这一观点在很多方面受到质疑,其理由
如下:
首先,人们认为政府可以通过监管私营企业及/或与私营公司签署合同来提供社会产品的办法处理市场失效问题。
还有一种与社会目标有关的类似观点,即可能存在比国家所有制更有效的实现社会目标的方法。
其次,国家所有制的优点也遭到进一步的质疑,即政府官员和政治家们追求的不是社会福利最大化,而是其个人利益的最大化。
从这个公共抉择理论的角度看,政治家与企业管理者以企业无效经营为代价,利用国有企业谋求私利。
一种与此密切相关的论点吸收了委托人-代理人理论,即国有企业的所有人(委托人)没有对管理者(代理人)进行监督的动机,其结果是公有企业的内部效率比私有企业低。
私有化之后,管理层向以股东和受益人为身份的新的资金持有人负责,这些人处于竞争更为激烈的产品市场,他们将对管理方向产生强烈的影响,使企业结构和运作更为高效。
因此,无论是私营企业还是国有企业,所有制是与控制相分离的。
由于管理者的目标有可能与企业拥有者的目标不同,两个集团之间就会出现冲突。
私有化的支持者认为在公有企业中,这些问题更为尖锐,因此代价也更高,企业收购或破产的威胁对管理业绩的刺激在公有企业中并不存在。
私有化的监管与竞争的关系至少引发了两个重要问题。
其一,私有化的概念常常与竞争直接相关,涉及了从限制进入的国有垄断企业到在市场竞争条件下运营的私有企业。
其二,私有化并不总能在竞争条件下提高企业效益,因为许多国有垄断转型为私有垄断,而且并非所有这些垄断都是所谓的自然垄断。
这就引发了有关监管与竞争政策的新问题。
自然垄断在私有部门中如何运作?
部门监管会为其提供“替代竞争”吗?
最终会鼓励并引入竞争环境吗?
因私有化而出现的非自然垄断问题会得到解决吗?
监管
自然垄断行业的私有化以及有效监管的目的是把国家的角色由直接所有制变成为这些新成立的私营企业制定规章制度(或“游戏规则”)的角色。
除了向股东和债权人负责之外,私营部门的管理层还根据规范性法规对企业进行监管。
在私有化的自然垄断行业中,如提供电话线、煤气管道以及铁路轨道等的基本服务网络,这些行业监管的发展在两方面对决策者构成了重大挑战,一方面是对这些行业的自然垄断因素进行监管,另一方面是开放某些活动,这些活动可能会具备潜在的市场竞争性,而市场竞争会提高效率。
另外,新技术的发展迅速地改变着对于原本被认为是自然垄断构成因素的认识,为引入竞争进一步铺平了道路,同时对国家监管的程度和持久性具有重要意义。
在发展中国家,为私有化的公用事业而制定的国家监管框架受到国家实施监管制度的能力影响,还受到企业得以运行的市场类型的影响。
其监管的过程在形式上和范围上截然不同。
某些监管制度设定了价格上限规定,有效地限制了某种特别服务的价格。
这种形式的监管意在减少成本,从而可以将节约的成本用于增加公用事业所有者的收益。
其它的形式通常包括利润监管,这种方法为允许的利润回报率设定了上限;
还有服务成本监管,监管机构批准在已议定的某项服务成本的基础上提高利润。
监管的体制安排中同样存在差别。
常见的做法是,为每个主要的公用事业部门建立一个专门的监管机构,英国就是如此。
在其它情况下,所有公用事业的监管都归一个单独的机构控制。
一些监管机构达到高度自治,而其它的则受到政府当局的严格控制。
监管的范围也不尽相同。
某些情况下,如电信部门,监管一般是综合性的,包括对进入市场的控制、可允许的定价和企业盈余规则、质量监测以及投资项目监管。
在另外一些情况下,监管只涉及企业或部门的一部分活动。
有两种主要标准可以用来判断监管制度的好坏。
一种是使公用事业能够筹措资金,以可接受的成本进行投资,鼓励有效的运营、定价、投资和革新。
另外,监管还必须满足投资者和消费者的要求,尽管两者时常发生冲突。
消费者通常要求得到优质的服务和低廉的价格,而投资者要求得到足够的股本收益。
竞争
一般而言,发展私营部门的需要主要是基于一种不明确的假设,即私有企业是在市场竞争条件下运行的。
这一点从以下事实中可以看出来:
除了针对自然垄断行业的特定监管的发展外,人们并不关注整个竞争政策,特别是反托拉斯政策(即对企业的反竞争做法和兼并及垄断行为进行处理),以及一旦决定实行更普遍的竞争监管措施后,并不关注拖延实施竞争政策的现象。
然而近年来,在国际发展机构的推动下,竞争政策在整个经济体系中得以迅速推行,这是对竞争在发展过程中所发挥的重要作用的认可。
然而,尽管经济理论中的竞争概念具有向心性,但其实际操作、含意、作用和发展的方式对理论家、决策者、政府官员和商人来说截然不同。
关于竞争概念,经济思想的历史确实提供了一些对比鲜明的观点。
反过来,这些观点对公有和私有部门的企业发展方式以及公共政策的发展具有重要意义。
对于像亚当-斯密这样的19世纪古典经济学家来说,竞争是市场参与者之间的对抗过程,他们通过改变价格来竞争以应对市场环境,由此消除了多余利润和未得到满足的需求。
到19世纪晚期,竞争概念被发展为强调不同市场结构的重要性,市场的组织概念依赖于均衡与条理性。
这种概念产生了如下观点,即如果同一种产品有足够多的销售者,那么市场就可以被看作是竞争性的,因为所有销售者都没有足够的市场份额让他们通过改变投入市场的产品数量来影响价格。
“完全竞争”这一概念正式体现了这一观点,这一概念作为标准的分析模式,对与竞争监管有关的决策产生了深远影响。
强调市场结构引起了行业组织的“结构、经营、业绩”方法的发展,对当前竞争政策的思想产生了重要影响。
这种方法认为,行业的业绩主要根据效益来衡量,不同的市场结构产生不同的效益,反过来也影响了企业行为。
这样,竞争政策旨在通过减少市场竞争等级使“市场结构步入正轨”,这将影响企业行为方式并且防止滥用垄断地位。
著名的芝加哥反托拉斯学派对市场行为和绩效与市场支配力紧密相关这一概念提出了质疑。
他们认为,竞争是一个过程,能产生各种高效的市场结构。
与强调市场结构的竞争政策相比,成功企业获得的利润并不被看作是没有效率,而是企业家对变化中的市场环境做出反应的信号。
因此,应当优先引导竞争政策消除那些限制企业进出市场的因素。
第二部分将对这些概念在英国公共政策实践中的应用情况进行考察和分析。
第二部分英国的私有化、监管和竞争政策
本文的重点在于英国的私有化、监管和竞争政策。
英国的私有化早在20多年前就已经开始了。
许多已经被私有化的企业原本就属于私营部门,因为被认为是自然垄断企业而首先被国有化了。
人们感到企业的国家所有制以及政府各部、署行使的各种形式的内部监管会提供最有效的手段,从而控制由市场支配力引发的问题。
在这种情况下,私有化可以被视为政策的彻底改变,既抵制对国家所有制的需要又对自然垄断的概念提出质疑。
当然,控制市场支配力并不是体现产业国有化的唯一目标。
特别是在基础设施建设部门,针对1939-1945年战争的破坏性后果,需要更为全面的综合规划和重建。
尽管20世纪70年代晚期的私有化政策发生了根本变化,但当时的民意测验显示这种变化也反映了舆论的转变,越来越多的人相信私有企业可以成为提供必要服务的更有效手段。
1979年撒切尔首相领导的保守党政府被选举上台,开始实施私有化计划,到目前
为止已经历了若干阶段,其结果是要重新构
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