政策面向实践混合企业的生成逻辑与治理挑战Word文档格式.docx
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国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。
国有资本投资项目允许非国有资本参股。
允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。
”
2015年8月,中共中央、国务院发布《指导意见》详细明确了国企混合所有制改革的具体政策,集中在四个方面:
推进国企混合所有制改革;
引入非国有资本参与国企改革;
鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业;
探索实行混合所有制企业员工持股。
回顾以往,发展混合所有制经济,尤其是推动国有企业实现产权形式多元化的发展和改革思路,经历了一个不断演进发展的过程。
最早在1993年党的十三届四中全会就已经提出“财产混合所有的经济单位”概念,并提出在特定骨干企业“国家要控股并吸收非国有资金入股”。
后来,经过党的十五大、十五届三中全会,混合所有制又有进一步发展,直到2013年党的十八届三中全会之后,推动国有企业发展混合所有制的提法才日渐坚定和具体,从而成为引领新时期国企改革的新主线:
强调从产权及其结构角度推进国企实施改革,顺应企业发展规律,激发国有经济活力(见表4-1)。
表4-1混合所有制改革政策的演进路径
续表
二国企混合所有制改革的含义
混合所有制改革政策的演进路径一直具备清晰的微观层面的含义:
在国有企业这一经济微观层面实行产权的混合所有制,即企业的产权结构和资本构成不仅包括公有资本,也包括私有资本或外资资本(统称社会资本)。
例如,1993年党的十三届四中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:
“对于支柱产业和基础产业中的骨干企业,国家要控股并吸收非国有资金入股,以扩大国有经济的主导作用和影响范围。
”1997年党的十五大报告指出:
“以资本为纽带,通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。
”1999年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出:
“国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济。
”2013年党的十八届五中全会决定以及2015年颁布的《指导意见》对在国企微观层面实行混合所有制的规定就更加清楚和具体。
但是,时至今日,理论界仍然存在“混合所有制经济”不等于“资本混合型企业”的观点。
[1]该观点坚持认为,从现代市场经济理论和实践看,混合所有制经济(mixedeconomy)指在一个经济制度中不同所有制形式的经济实体(企业)共同存在,其比例依国家的社会制度性质、价值观以及与之相匹配的经济发展目的而定。
市场经济条件下的混合所有制经济指的是在一个经济制度里存在不同所有制形式的企业,而不是在一个企业中把具有上述诸多不同性质的企业资本混合在一起。
那种把中国的“混合所有制经济”理解为在大型国企中混入私有资本,让私人老板成为国企资产、资本、资源、资金的所有人之一的观点是在概念内涵上偷梁换柱,即将混合所有制经济偷换成所谓的“资本混合型企业”。
从理论和实践层面来看,多数观点还是认为,混合所有制经济有两重含义,既可以指宏观层面的混合所有制经济结构,即一个国家或地区所有制结构中,既有国有、集体等公有制经济成分,也有个体、私营、外资等非公有制经济成分,还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济;
也可以指微观层面的混合所有制企业,即在同一企业内部既有公有制因素又有私有制因素,其中包括不同所有制性质的投资主体共同出资组建的合资企业,也包括一般的股份制企业。
这两种含义的混合所有制在我国都各自经历了一个否定之否定的过程,体现了经济体制改革的复杂性和艰难性。
[2]
具体到企业层面的“混合所有制经济”,是指在同一经济组织中,不同的产权主体互相渗透、互相融合、多元投资,形成一种新的所有制结构,股份制为其主要实现形式,同时也不排除合伙制等其他形式。
新所有制结构占主导地位的经济组织,其整个系统开放、产权多元、结构分散。
从宏观层面观察,混合所有制企业既不是单一的国有经济,也不是纯粹的私有经济,而是两者的有机结合:
多种所有制经济成分共同发展的所有制结构。
从微观层面观察,混合所有制表现为企业所有者不再只是国家或者某一个人,呈现多元化特征;
传统国有企业从公有化、独资化向股份化、合资化转变;
企业由国家、团体组织、个人共同所有。
总之,混合所有制实质是国有经济、集体经济、民营经济、外资经济取长补短、相互促进,是一种共同发展的理念,也契合中国传统文化的精神。
由于各种经济成分在历史积淀、现实适应性、管理能力、现存体量及与政府的关系等方面各有不同、各有长短、各有优劣,因此在实践中存在求同存异和取长补短的巨大空间。
对于我国推行混合所有制过程中国有和非国有产权主体的禀赋及其策略选择,已有部分学者进行了相关研究。
例如,张文魁指出,国有企业拥有丰富的生产要素,更容易获得社会信任、发展资源、政府和法律支持,而民营企业则拥有灵活的经营机制和治理机制,这些都是混合所有制改革的内生条件。
[3]多种所有制经济成分通过相互间的融合渗透,至少在理论上完全可以实现公私产权优势互补,从而发挥综合效用。
混合所有制发挥作用的空间不仅体现在宏观经济结构层面,还体现在微观企业产权结构方面。
从2015年颁布的《指导意见》来看,推动国企实现股权资本的多元化已经成为新一轮国企改革的重要方向。
国企的混合所有制改革,已经成为继以“放权让利”、“两权分离”和“建立现代企业制度”为特征的国企三大改革阶段[4]的又一暂新阶段。
[5]
三国企混合所有制改革的主要课题
理解混合所有制经济的具体含义,把握党和国家政策对混合所有制经济的定性,是国企用好政策红利,顺势而为,推动自身深化改革的重要契机。
挖掘和利用好政策红利,不仅需要对政策本身有透彻的认识和理解,而且需要结合基本经济规律、管理工具和企业自身现状进行统筹谋划、顶层设计。
不同国企所处的产业环境、发展阶段、资产规模、发展水平、内外部条件等均有差异,在以“混合所有制”为切入点,实现资本功能放大、国有资产保值增值和提高企业竞争力的过程中,应该提前建立符合自身特点和需求的理念和方法,否则,只不过是“邯郸学步”“东施效颦”,为改革而改革,不仅不能取得良好效果,而且可能耗费大量成本,甚至破坏国企原本良好的发展态势。
具体而言,国企在施行混合所有制改革过程中,必将面临两方面课题。
课题一:
国企实现混合所有制的路径和方法,以及在此过程中应把握和坚持的基本规则。
即国企混合所有制改革需要事先弄清楚“为什么混”“和谁混”“怎么混”“何时混”等问题。
课题二:
国企实现混合所有制后,所面临的治理难题及其克服。
因不同性质资本和股东介入企业,从而需要在经营和管理层面实现相应变革,以顺应改革趋势,最大限度发挥多元化产权的作用。
前者属于混合所有制企业的生成逻辑(原理)问题,后者属于混合所有制企业生成后的治理问题,即产权模式的生态适应性问题。
解决上述两方面难题,不仅是国企实行混合所有制改革取得成功的必备条件,而且是为推行国企混合所有制改革提供有效制度供给的必然要求。
第二节混合所有制企业需要的基本理念
一所有制形态的平等观
宏观层面的混合所有制经济落实在微观层面主要是指混合所有制企业,其主要表现形态是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”,这是从所有制形式方面进行的描述,即混合所有制企业是以股权为纽带的多身份主体之间的联合。
此外,混合所有制经济的内涵还包括“国有资本投资项目允许非国有资本参股”,其隐藏的含义是,国有资本、集体资本和非公有资本可以通过联合、合作、联营等方式发展混合所有制经济形态,即主要以契约作为基本纽带,实现多身份主体之间的联合。
对国企而言,实现向混合所有制企业的转变,就是要实现企业或企业集团内部国有资本、集体资本和非公有资本等的交叉持股、相互融合,其实质是从股权单一化向股权多元化转变,发挥不同性质股权的优势,克服单一国有资本存在的治理劣势和经营弊端等,即从以往的国有资本必须占主导地位,调整为国有资本可以根据实际情况调整其在企业中的股权比例。
反言之,国有资本在符合国家各项政策、政府和股东经营目标等要求的前提下,也可以以市场化的方式参与集体资本和非公有制资本等主导的产业领域和企业,实现特定目的,例如,通过财务投资获得相应收益,优化资产结构,优化产业布局等。
混合所有制经济和混合所有制企业的实质是打通不同所有制之间的界限,消弭不同所有制企业之间的鸿沟,即消除过去关于所有制的固有观念对经济发展活力的束缚,真正建立不同产权主体之间的平等、合作和共生关系,充分发挥不同性质的产权主体在企业治理和经营发展中的优势作用,这是市场经济对市场主体平等的基本要求。
例如,国有资本和民营资本组建混合产权的股份公司,两类资本的性质虽然名义上有所不同,甚至两类资本因比例大小不同可能会影响股份公司所体现的所有制性质及其归类差异。
但是,国有资本和民营资本将按照资本之间的关系规则形成共同的企业法人财产权以及相应的治理结构,包括董事会、监事会、经理等的权利义务也将按照《公司法》的基本要求和资本间的关系规则来运行;
企业的经营决策也将主要在资本的约束下遵循现代企业治理和运行规则。
不同性质的混合产权之间是资本与资本的关系,产权主体之间是平等法律主体的关系,均应按照市场化的原则来处理彼此之间的利益和合作关系。
所以,在混合所有制经济中,就每个微观企业组织来说,无须过于强调和分析所有制层面的问题,因为企业内部更多关注的是混合产权的治理结构以及各个权项的优化配置问题。
[6]
还需进一步强调的是,混合所有制经济的主要实现形态是混合所有制企业,调整此类企业内部所有制关系的基本依托和主要工具是股权。
股权虽然可以由具有不同身份特征的主体持有,但同类股权凝结的权利和义务原则上是平等的。
股权通常不因其持有者身份不同而在权利的内涵和外延上有所差异(国家特殊管理股、优先股等例外),这是企业内部市场关系的基本前提。
因此,树立不同所有制平等的理念,是我们开展混合所有制企业实践时必须建立的最基础、最重要和最关键的理念。
二混合所有制的效率观
我国在发展社会主义市场经济的过程中,为国企实现股权多元化提供了众多可选择的市场策略和技术工具。
从市场策略角度看,至少包括引进战略投资者、国有企业公众化(公司上市即其典型)、股权转让、管理层(员工)持股、资产和债务重组等;
从技术工具来看,至少包括新设公司、发行新股、转让股权、现物出资[7]、收购兼并[8]、股份转换[9]、公司分立、公司形式转换、债转股、股权置换等。
上述市场策略和技术工具之间存在混合共用的关系。
国有企业无论基于何种市场策略,采用怎样的技术工具进行股权多元化的改造,首先必须明确自身动因,即为什么要进行股权多元化改造?
仅仅为了响应党中央“积极发展混合所有制经济”的号召而发展混合所有制企业是“为改革而改革”的做法,是不理智和不负责任的决策。
国有企业推进股权多元化改造,其根本的立足点在于,从国有企业作为独立市场主体的角度出发,兼顾主管部门和国有股东的政策要求,统筹考虑国家产业政策、自身的战略规划、资产配置目标、资金需求、管理水平、市场渠道、供应链建设、市场份额、品牌价值、监管政策等多维因素,进行商业判断(businessjudgment)。
国企实行股份多元化改造,可能存在被动和主动两类动因。
从主动角度来看,国企实行股份
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