公众参与模式下的行政执法Word文档下载推荐.doc

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　　法律的脚印总留在社会代价之后。

孙志刚的牺牲换来了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止,从而诞生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》;

天门事件等一系列暴力抗法的出现,唤起了立法上对流动商贩与城管的关注,例如《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》等为流动商贩留予生存空间的规章陆续颁布,关于流动商贩与城管“和谐相处”的评论与理念,如雨后春笋般涌现。

近年来,无论是行政立法还是执法方面都一定程度上体现了“人本”、“服务”、“和谐”等先进理念,但是从实践看来,由于缺乏完善的机制,使得这些理念的出现并没有很好地减缓消除社会矛盾。

笔者以治理流动商贩为视角,探析我国在正当行政执法理念的内化与外化过程中如何构建有效的公众参与模式,以缓和管理者与被管理者之间的矛盾。

　　一、流动商贩暴力抗法的原因分析――以利益表达为视角

　　在自由发展的社会主义市场经济环境下,不同层次的社会主体都力图主张自己的利益,在不同利益诉求的过程中逐渐就产生了强势群体与弱势群体之间的利益碰撞。

强者往往以其高姿态来对视弱者,这显然导致了弱者利益表达的不能。

因此,很多情况下,过激的非理性的反应成了弱者利益表达的有限选择。

　　在城管治理流动商贩的过程中,处于弱势的商贩几乎丧失了利益表达的机会,这主要体现在以下三方面:

　　首先,小商贩丧失了与城管“面对面”的机会。

在调研过程中,笔者发现同一街道上的商贩也有差别待遇,遭遇城管时有些上演了“猫捉老鼠”,然而有些“按兵不动”。

这是收取“保护费”的结果。

由于目前法律关于城管的规范不够具体明确,使得城管极容易滥用职权,其手中掌握的“自由裁量权”便成了其与“地头蛇”相互勾结的筹码,进而从所收取的“保护费”中获得利益分配。

商贩们在这场游戏中的伸张其自身利益的话语权尚未上场就已经被扼杀了,易妥协者为了生计的稳定只好黯然接受这种不公的安排;

否则,就只能东跑西躲,甚至奋起反抗。

　　其次,城管执法程序的非正当性导致了商贩利益表达的不能。

根据行政法自然原则,任何人为自己的辩护都应当被公正地听取,任何人在受到不利指控或处罚时,执法人员都必须在作出处理决定前听取其为自己所做的辩护,否则决定无效。

然而,纵观现实的行政执法情况,会发现法律所规范的信息公开,听取意见,遵循法定程序,保证相对人知情权、参与权、辩护权和救济权等一系列的正当程序性要求都成了一堆空话。

作为管理者的城管在面对小商贩时几乎不给相对人留下任何辩护的权利和及时补正的机会,甚至暴风雨似地清理现场,这必然为小商贩的抗法埋下了祸根。

　　最后,不完善的法律救济机制使得小商贩的合法利益受损后无处主张。

由于执法程序的非正当性,多数小商贩未被告知享有行政复议和诉讼等救济权利,因此,当他们的合法利益受到非法侵害时根本就不知道如何利用法律这道最后屏障。

甚至即使知道法律救济的存在,他们的权益也难以得到维护,因为结果待定、高成本、有风险的行政复议和诉讼在他们看来是不现实的奢侈品。

因而他们多数情况下宁愿选择“抗法”这种非理性的方式来维护自己的利益诉求,更多地是一种无奈之举,这也是处于社会底层群众的悲哀之处。

　　流动商贩与城管的利益碰撞是民众生存权利和行政管理权力之间的博弈,正是由于权利与权力对话机制的缺失导致了权力驯服权利、权利反抗权力的恶性循环。

在两者利益都需要表达并被对方接受的时候,倘若以一种不平等的姿态来审视它,那么管理者的利益将会被习惯性地扩大化,而非理性的反抗自然就被迫产生了。

因此,在行政执法过程中应当将“服务”、“和谐”等理念内化于执法人员之中,并开展一场权利与权力的平等对话,通过对话和相互理解产生有一种合适的管理模式和正确合理的回应,即构建完善的公众参与管理模式,这才是从根源上找到城管和流动商贩的共同出路。

　　二、公众参与模式的选择

　　本文所指的公众参与,即在行政管理过程中,行政管理者主动或被动地听取行政相对人或一般社会公众所提供的意见评论、相关信息以及利益诉求,旨在提高行政管理的公正合理性的制度。

公众参与制度的核心在于权利和权力的平衡。

根据社会总量平衡的原理,公众参与必须建立在管理者权力受限的基础上。

在社会需要管理的时候,公民权利经让渡成为了权力;

而当社会更需要服务的时候,管理者应当将手中的部分权力回归为公众服务。

首先,保障社会公众的表达权。

公众表达权是在行政管理中融入民众意志的前提条件,只有当民众意见受到管理者的理性对待,才有可能在政府和民众能够之间开展一场持久的、有意义的对话,完善的公众参与管理模式才可能得以建立。

尤其在城管综合治理过程中,更加要把握好衡量公共权力的尺度,城管的管理权力广泛而分散,加之法律对其规定不够明确具体,导致了他们拥有广泛的“自由裁量权”,极容易造成权力滥用;

此外他们要面对的多数是处于社会底层的弱势群体,双方之间存在明显的地位差异。

因此,城管必须明确其执法的目的,听取小商贩的意思表达,寻找城市管理与民众生存之间的平衡点。

　　现在我们要面临的是“公众参与时代”,追求的是理性的正当的秩序。

从法理的角度上看,公众参与是行政合法性的来源。

迈克尔?

罗斯金在《政治科学》中曾说:

“合法性意指人们内心的一种态度。

这种态度认为政府的统治是合法的和公正的”。

①即行政管理的合法性来源于社会公众的评价,只有符合公众利益需要的管理才能被公众所认可,公众的参与是从根源上保障了这种合法性。

政府在制定行政决策时融入公众意志后,其结果往往更容易让人接受并遵循。

假若城管在执法的时候能够适当地听取商贩的意见,给商贩留有空间,那么这种治理方式也就会更易于被小商贩和社会公众所接受,最起码不会遭到暴力反抗。

因此,从社会的角度来看,公众参与有利于从源头上减少无谓的代价与牺牲,缓和社会矛盾的冲突。

在权利和权力抗衡的过程中,双方矛盾存在是必然的,但是只要在此抗衡过程中找好平衡点,在适当的情形制定适当的决策,那么这种冲突是可以得到缓解的。

　　三、如何建立有效的公众参与模式

　　如何协调多元化的利益是社会体制改革进程中必须要回答的首要问题,公众参与在利益协调方面的重要意义是不可忽视的,但是目前摆在我们眼前的已经不再仅是为什么要公众参与,而是如何实现有效的公众参与。

制度的变革与实践需要建立在回应社会需要的基础之上,而这种回应又需要以制度保障为条件。

因此,制度安排与利益表达是构建完善的公众参与模式的重要方面。

（一）合法正当的执法程序是实现公众参与的重要保障

　　正如前文所述,城管的非依法执法导致了小商贩利益表达的零几率,在此情况下,公众参与毫无可能。

所以为保障处于弱势的公众能够参与到行政管理中就必须先规范管理者的执法程序,最大限度地保障公众的参与可能性。

王名扬先生在《美国行政法》曾言:

“一切权利的行使剥夺私人的生命、自由或财产时,必须听取当事人的意见,当事人具有要求听证的权利”。

这是正当法律程序的基本要求。

为实现此,首先应当从法律规范上予以保障。

近年来,公众参与在我国的立法上都相应的有所规定或体现,但是明显地缺乏具体的、可操作的规范,导致了公众参与的法律保障的缺位。

因此,我国为促进政府和公众之间的良性互动,首要任务就是在各法律、行政法规和规章上具体规范执法程序,确实做到“有法可依”。

　　此外,要做到“有法必依”,这必须建立相应的责任机制。

现行法律、法规对于行政执法的责任规范存在明显的缺失,至多仅仅是规范了操作性不强的问责方式。

目前有关城管执法的法律规范中几乎都没有具体明确城管执法违法的责任承担主体和责任形式。

现实中,多是当城管执法明显违法时才会追究其相关责任,对于其他执法不文明或轻微违法行为,法律和公众往往是“见惯不怪”。

笔者认为不仅要从行政管理系统外部追究其执法责任,更需要从其系统内部为出发点。

毕竟恻隐之心人皆有之,城管暴力执法多数情况下是出于一种行政执法的“无能为力”,抑或说是一种无奈。

因此,通过加强行政管理系统内部的问责制度,例如行政处分中涉及生计的制度设计,相对于法律制裁而言更具有可操作性。

多数情况下的执法不合法行为都尚未构成法律制裁的要件,即使达到法律制裁的程度,其举证也是比较困难的,受害的商贩群体在诉讼中很难处于上风地位,然而行政内部的行政责任反而更具现实意义,当然这以消除“官官相护”为前提。

但仍然可以说内部行政责任会更好地规范执法程序,促进执法文明,从而保障公众参与。

（二）群体利益组织化是实现公众参与的最有效形式

　　为了保障落实责任问责制,不仅需要法律规范的约束以及内部系统的监督,更需要的是系统外部的意见反馈和监督。

为了公众的意见反馈和监督得以确切实现,一种有效可行的途径就是促进群体利益的组织化。

城市管理者与流动商贩处于社会的两端,地位的悬殊极有可能导致两者平等对话的隐形危机,例如不平等的对待报复,因而需要产生一个处于两者之间的中介力量对这场博弈进行衡量。

这就是需要保护流动商贩合法利益的社会团体组织的诞生,例如摊贩协会等。

通过协会组织,受到非法执法遭遇的小商贩可以有机会、有勇气做出理性的反映与投诉,从而更好地主张自己的合法利益。

与势单力薄的小商贩相比,经民政部门比准成立的社会团体在庞大的行政机关面前更加有能力理智地大声表达己方的利益诉求,和管理者进行平等的较量,这更有利于争取小商贩的合法利益。

通过利益组织化,能够更好地协调民众与政府之间的利益关系,使得政府在制定决策以及执法时能够更加“和谐”,实现双赢。

因此,群体利益组织化是连结行政管理者与公众的重要纽带,是实现公众参与的最有效形式。