关于《生态补偿条例》草案框架建议稿的说明Word格式.docx
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2010年5月13日,《条例》起草工作小组办公室、国家发展改革委西部开发司召集工作小组第一次会议。
对《生态补偿条例》草案框架建议初稿进行了认真细致的分析并提出了修改建议。
本草案框架建议稿系根据工作小组第一次会议意见和建议修改而成。
三主要内容
《生态补偿条例》草案框架建议稿共分八章,即总则、补偿领域及对象、生态补偿方式、生态补偿的标准、生态补偿的申报支付程序、生态补偿资金使用监督与后评估、罚则、附则,共五十一条。
各条文的内容主要包含“条文建议”和“说明与讨论”两部分。
(一)关于立法的指导思想和立法目的
《条例》草案框架起草的指导思想是“完善生态补偿政策,建立生态补偿机制”。
因此《条例》框架草案起草过程中始终坚持以科学发展观为指导,以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的,以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心,在此基础上建立一个具有可操作性的生态补偿机制及其措施。
框架建议稿第一条规定了立法目的,即“为了合理补偿因开展生态保护活动造成地区与居民的经济发展损失,规范和加强生态补偿工作”。
在框架草案起草过程中,有人建议增加一些内容,比如促进生态保护建设、推进主体功能区建设、促进区域协调发展等等,考虑到这些都是开展生态补偿工作后的间接效果,而《条例》的直接目的就是补偿损失和加强生态补偿工作,因此未在框架建议稿中写入。
(二)关于生态补偿的概念和范围
框架建议稿第二条规定了生态补偿的概念,即“国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿”。
需要指出的是,该概念中的“生态受益者”与“生态保护建设者”应当在讨论的基础上再在《条例》附则有关术语解释部分专门予以解释。
此外,有人建议在概念表述中增加政府补偿和市场补偿两种方式的内容。
关于《条例》中生态补偿的范围规定在框架建议稿第三条。
考虑到我国现行许多法律、行政法规中已有条文涉及生态补偿的内容,如《森林法》中有关森林生态效益补偿基金的规定、《矿产资源法》中有关资源补偿费的规定、《水污染防治法》中有关财政转移支付的规定等等,所以我们认为《条例》不宜对已由现行法律确立的生态补偿措施再行调整,但需要在条文中明确哪些规定不属于《条例》调整范围以及它们之间的关系。
(三)关于生态补偿的原则
关于生态补偿的原则,原国家环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》明确了开展生态补偿试点工作的基本原则,包括:
谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费;
责、权、利相统一;
共建共享,双赢发展;
政府引导与市场调控相结合;
因地制宜,积极创新。
考虑到立法用语不同于一般公文用语,立法更讲究用语的简洁性、包容性和针对性,因此在框架建议稿中并未直接照搬这些原则。
框架建议稿在第四条规定了生态补偿的原则。
该条基本确定生态补偿的原则包括三个方面:
费用负担的原则(利用者补偿、保护者受偿)、确定补偿地区的原则(与主体功能区区划、区域协调发展相结合)、补偿金分配的原则(充分补偿与合理补偿相结合)。
该条的具体用语尚待进一步讨论。
此外,有人建议把这三个方面的原则作为三个条文分别规定。
(四)关于补偿领域与对象
框架建议稿第九条规定了补偿领域,包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域、生态功能区等领域。
此外,框架建议稿第十条规定,可以获得生态补偿的主体包括个人与集体、企事业单位以及地方政府等三大类;
第十一条规定获得生态补偿者的资格认定,包括认定主体、认定程序与认定方式等方面内容。
关于补偿领域,有人认为框架建议稿中以部门分工形式划分不太合理,建议从生态系统功能角度划分。
也有人认为第九条中的“生态功能区”与其他领域的划分标准不尽相同。
考虑到现有领域划分在我国立法中已经长期存在,在框架建议稿中沿用此种划分有其优势,因而未作重大调整。
关于获得生态补偿的主体,需要进一步讨论以明确细节内容,比如主体认定的部门、认定方式、公示方式等。
有人建议通过使用环境标志或认定标志的形式作为对获得生态补偿的主体的激励措施。
(五)关于生态补偿的方式及其标准
《条例》中的生态补偿方式主要包括政府补偿和市场补偿两种。
框架建议稿第十二条至第十五条规定了政府补偿方式,主要考虑通过财政转移支付、增加生态补偿财政资金来源(税、费或其他方式)、政策优惠(减免税收或其他方式)、项目支持(协助进行人才培养、安排就业等方式)等形式实现政府对生态补偿的投入。
框架建议稿第十六条至第十九条规定了市场补偿方式,主要考虑了地方之间的横向补助、对口支援和项目协作、国内外捐赠、碳汇交易等形式。
关于生态补偿的方式,有人认为框架建议稿中政府补偿与市场补偿的区分标准不太明确,比如地方政府之间的横向补助应当属于政府补偿而非市场补偿。
也有人建议在市场补偿中没有必要规定碳汇交易。
框架建议稿第四章(第二十条至第三十条)规定了生态补偿的标准。
第四章第一节(第二十条至第二十二条)规定了生态补偿的三类标准及计算依据:
生态补偿的最低标准是生态保护成本,即为了保护生态而进行的各方面投入;
生态补偿的一般标准是发展机会成本,即生态保护建设者为保护生态而丧失发展机会的成本;
生态补偿的最高标准是生态系统价值,即生态系统发挥各方面功能所体现的价值。
关于这三类标准是否有必要整合以及它们各自的适用范围有待进一步讨论。
第四章第二节(第二十三条至第三十条)规定了森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域、生态功能区及其他领域的生态补偿标准,具体标准需要结合各领域的独特性在《条例》中分别予以确定,或由《条例》授权各部门另行确定。
(六)关于生态补偿的程序
框架建议稿第五章和第六章规定了生态补偿的程序。
第五章(第三十一条至第三十六条)规定了生态补偿的申报支付程序,具体包括:
接受生态补偿申报的条件、申报程序、生态建设者编制生态补偿实施方案、生态补偿实施方案的审查与认定、审查与认定机关、生态补偿金的支付。
对于申报材料、申报流程以及生态补偿实施方案的编制主体、审查主体、审查程序等具体内容需要进一步讨论确定。
第六章(第三十七条至第三十八条)规定了生态补偿金的使用监督与后评估机制。
在使用监督方面,可考虑由财政、审计、监察等业务主管部门行使监督职责,监督内容侧重于生态补偿金是否投放到既定领域及是否实现专款专用。
在后评估机制方面,将规定后评估的方法、后评估的组织者以及评估结果的报告和处理。
对于使用监督和后评估的具体内容,有待进一步讨论。
(七)关于生态补偿的信息公开与公众参与
框架建议稿第七条规定生态补偿的信息公开,第八条规定公众参与。
信息公开和公众参与对于开展生态补偿工作非常重要,这两方面的内容需要进一步讨论,具体包括信息公开的内容、程序,公众参与的程序、方法、内容和效力。
(八)关于法律责任
框架建议稿第七章(第三十九条至第四十八条)规定了法律责任,主要规定对主管部门工作人员及其负责人违法违纪行为、交纳人违法行为、弄虚作假人违法行为、被补偿人违法行为、生态补偿金使用者违法违规行为予以处罚或处分,以及处罚程序、行政强制措施、生态补偿金退还与追缴、行政复议与行政诉讼、民事追偿等内容。
考虑到法律责任部分需要对应《条例》前面章节内容的行为模式进行最后确定,因而该部分需要进一步完善。
附
《生态补偿条例》草案框架稿
着力构建政策法规保障体系,加快建立健全生态补偿机制
第一章总则
第一条(立法目的)
【条文建议】
为了规范和加强生态补偿,促进生态系统的保护和可持续利用,实现人与自然和谐发展,制定本条例。
第二条(生态补偿的概念)
本条例所称生态补偿,是指国家、各级人民政府以及其他或者生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或/和失去可能的发展机会而进行的补偿。
生态受益者指……
法律法规已对生态补偿作出规定的,从其规定。
第三条(适用对象与效力范围。
相关术语注意与附则有关术语的一致性)
本条例适用于……的生态补偿活动。
法律、行政法规对……另有规定的,从其规定。
第四条(生态补偿的原则)
本条对生态补偿的原则规定是否可以包括——
1.费用负担原则:
利用(破坏)者补偿;
保护(未利用)者受偿;
2.确定补偿地区原则:
与主体功能区区划、区域协调发展相结合;
3.补偿金分配原则:
充分补偿与合理补偿相结合(两者的区分及其适用范围)。
第五条(管理体制与职权划分)
规定国务院各部门——发改委以及各相关部委局(国土部、环保部、水利部、农业部、住建部、财政部、林业局、海洋局、税务总局、统计局)的职权职责和分工;
规定地方政府及其主管部门的职权职责和分工(?
)
第六条(生态补偿的政府投入与市场投入的关系)
规定生态补偿资金来源的两条基本途径:
政府投入与市场投入。
规定政府投入应遵循的基本规则:
仅作原则性规定(?
规定市场投入的主体、形式。
第七条(信息公开)
条文的写法可参见《政府信息公开条例》,但要具体一点。
第八条(公众参与和与社会监督)
规定在信息公开基础上的公众评议是必要的;
规定公众参与的程序、方法、内容和效力。
第二章补偿领域及对象
第九条(补偿领域)
生态补偿的领域应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发(?
)、海洋、流域、生态功能区。
第十条(获得生态补偿者/被补偿者)
结合领域和地区(流域、海域、地域等),获得补偿的主体可分三类:
个人与集体;
企事业单位;
地方政府。
第十一条(被补偿者的认定)
规定被补偿者的资格认定,包括认定主体、认定程序、认定方式。
第三章生态补偿方式
第一节政府补偿
第十二条(财政转移支付)
规定财政转移支付的方式及配套条件。
第十三条(增加生态补偿财政资金来源)
规定生态补偿资金的来源。
第十四条(政策优惠)
依本条例规定缴纳了生
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