成都统筹城乡发展的经验及启示.docx

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成都统筹城乡发展的经验及启示

成都统筹城乡发展的经验及启示

成都统筹城乡发展的经验及启示

内容提要：

近年来，四川省成都市在统筹城乡发展方面进行了一些大胆探索、创新，在不少领域取得了突破。

本文介绍了成都市的主要做法与经验，包括：

“三个集中”（推进工业向集中发展区集中、引导农民向城镇和农村新型社区集中、推进土地向规模经营集中）、农村产权制度改革、全域成都建设、行政管理体制改革等。

得出重要启示：

城乡统筹发展是一个大趋势，深化农村综合配套改革必须有效地激活生产要素，必须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业，形成“政府主导、市场运作”的重要动力机制。

在此基础上，借鉴成都经验，结合我市实际情况，提出了借鉴成都“五朵金花”运作模式发展我市城郊生态旅游产业、探索建立林权交易中心、进一步完善“三农”服务中心运作模式等具体建议。

3月初，市委政研室组织了闽西区域经济发展研究会有关研究人员赴成都市及其下辖的彭州市等地考察统筹城乡发展经验。

考察适逢全国“两会”召开，期间从媒体获悉，一些代表、委员建议要把成都统筹城乡发展经验推广到全国范围。

通过翻阅当地文件，与当地政府部门领导接触、座谈，到农村产权交易中心实地了解以及采访当地农民，我们深深地感觉到成都在统筹城乡发展方面，进行了一些大胆探索、创新，在不少领域取得了突破。

特别是农村产权制度改革方面有效突破了城乡二元结构，充分体现了“全域成都”的理念，取得了成功经验，受到了农民欢迎。

成都市的有益探索，其运行理念和发展模式值得我市在城乡协调、生态文明的科学发展中参考借鉴。

一、成都统筹城乡发展的主要做法

成都推进统筹城乡发展始于2003年。

2007年被批准为国家统筹城乡配套改革试验区，为其在改革“深水区”进一步“试水”创造了更加宽松的政策环境。

成都农村产权制度改革正是在这一背景下，在2007年开始“破茧而出”。

特别是2008年1月1日，成都市委出台的“一号文件”——《关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，及之后有关集体林权制度改革、社会保障、农业保险、工商登记、农村金融、村级组织管理体制改革一系列配套文件的出台，掀开了一场不事张扬但影响极其广泛而深远的改革大戏，并结合去年“5·12”汶川大地震灾后重建深入推进。

主要做法有：

1、以“三个集中”为核心

成都市在统筹城乡发展中，把“三个集中”作为推进城乡一体化的根本方法，以此联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。

（1）坚持走新型工业化道路，强力推进工业向集中发展区集中。

按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，通过制定引导政策和建立投资促进机制，强力推进工业向集中发展区集中。

将原规模小、布局散的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区（除高新区外），形成了中心城区与卫星城和中远郊区，以及工业集中区与工业点的产业梯度布局、错位竞争的新格局。

2008年入驻规模以上工业企业1775户，工业增加值的集中度达68.2%。

（2）坚持走新型城镇化道路，积极引导农民向城镇和农村新型社区集中。

遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，科学规划建设城镇新型社区和农村新型社区，配套完善基础设施，梯度引导农民向城镇和二三产业转移。

全市共规划建设600个农村新型社区，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。

调研中我们了解到，彭州市磁峰镇鹿坪村在震灾中受损严重，重建中，按照“四性”（体现发展性、多样性、相融性、共享性）原则设计了以千亩荷塘为中心，观光区、居住区、产业区由内而外发散式分布重建规划方案，建成后居住环境不亚于城市。

其实，彭州市441个灾后安置点的规划设计，都展现了城乡一体化的美好画卷，得到了广大农民衷心欢迎。

在这次灾后重建中，成都市运用统筹城乡的思路，加快了城镇化进程，促进了城乡资源要素优化配置。

（3）坚持走中国特色的农业现代化道路，稳步推进土地向规模经营集中。

以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户等形式的规模经营集中，逐步实现农业的集体化集约化发展。

5年来共流转农用地235.6万亩，其中流转耕地170.8万亩，全市2000亩以上集中成片的粮食规模经营面积达2.6万亩。

建成标准化特色农产品基地152个，新建农村专合组织1911个，培育规模以上农业产业化龙头企业615家，联系带动农户135.2万户。

以彭州市灾后建设为例，紧紧围绕这个思路，该市制定了以打造“一港、一园、五基地（即濛阳现代农业港、现代农业主题公园、西部规模化蔬菜产业基地、中华川芎产业基地、标准化优质猕猴桃产业基地、标准化养殖畜牧产业、冷水鱼产业基地）”为主要内容的农业产业化规划，取得了明显的成效。

2、农村产权制度改革

“三个集中”需要城乡一体的市场基础，对市场化配置资源水平的要求也越来越高，这使得农村产权制度改革成为统筹城乡发展的必然要求。

成都农村产权制度改革的显著特点是：

市场化、资本化、一体化。

市场化是指农民房屋、集体土地经营权、林权等都可以进入市场交易；资本化就是上述产权都可以象资本一样用来抵押贷款；一体化就是城乡之间生产要素流转（交易）没有障碍。

这些都是对现行《土地管理法》和相关法律法规突破的一种尝试和探索。

2007年7月，在《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》面世后，成都市委、市政府出台的第一个文件便是《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见（试行）》。

其中，明确提出，“积极推动农村集体土地资本化”。

这也是成都首次以市委、市政府的名义提出“积极推动农村集体土地资本化”。

成都最早启动农村产权制度改革的是锦江区。

该区从2008年初开始，以农村集体土地产权制度改革创新为核心，按照确权是基础、流转是关键的原则，将改革分为确权颁证、土地整理、流转交易三个环节。

该区提出了“大统筹、大集中、大流转”的理念，即在农村产权制度改革中，将全区视为一个整体来统筹推进，把除三圣乡“五朵金花”以外的所有农户，全都就近集中引导到两个新建的新型社区去居住，把经过确权、登记、颁证后的集体建设用地，和经过土地综合整理，置换出来的集体建设用地指标，扣除农民新居用地剩余部分，全部集中起来，统一对外流转交易。

继2008年10月成都诞生全国首家综合性农村产权交易所后，各县（市、区）相继成立了农村产权交易中心。

交易范围包括林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转，还为农业产业化项目提供投融资专业服务。

成都通过推进农村产权制度改革，加快了农村市场化改革进程。

这一改革以“还权赋能”为核心，给农村集体土地和房屋确权颁证，创新了耕地保护机制，推进了农村产权流转，夯实了农村市场经济的微观基础，为各类生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。

以彭州市农村产权交易中心为例：

该中心成立于去年11月，工作人员由县国土、房管、农发、林业等业务主管部门抽调人员组成，下设市场拓展部、信息部、财务部、行政部、风险控制部。

凡是进入产权交易中心进行交易的农村产权项目，均按以下流程办理：

委托产权资产评估（需评估的）——产权拥有人提出交易——申请产权交易所受理——产权查档确认登记——项目挂牌发布信息——组织洽谈——确定交易方式——成交签约——结算交割——产权变更登记。

中心不以盈利为目的，对作为转让方的农户，不收取交易服务费用，对受让方只收取交易服务成本费用。

3、全域成都

成都被批准为统筹城乡综合配套改革试验区，标志着成都市统筹城乡发展进入了一个新的阶段。

为深化统筹城乡发展的实践，成都市委、市政府提出以“全域成都”的理念推进试验区建设。

“全域成都”的核心内容是统一规划和建设成都1.24万平方公里市域，形成“一区两带三圈层四基地”布局格局。

“一区”：

1个特大都市区，由中心城和华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等6个新城构成；“两带”：

龙门山和龙泉山两个旅游发展带；“三圈层”：

成都城市的三个圈层；“四基地”：

争取用10年时间，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。

“全域成都”强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。

中心城区着重考虑更好地发展高端产业，如高新技术产业、现代服务业，周边区县则更好地承担制造业和居住功能、生态功能，但它们又不是分割的，而是城乡间、区域间紧密联系的一个有机体系。

为实现上述目标，他们首先抓了各项规划的编制和完善。

2003年，成都重新修编土地利用总体规划，将中心城区和所有乡村都纳入其中。

这次统筹城乡的规划编制内容主要有四个：

（1）城镇体系建设规划。

规划建设14个中等城市、300个小市镇，并按照城镇标准规划建设2000个农村新型社区。

（2）“四大产业基地”建设规划。

围绕加快高新技术产业、现代服务业、现代制造业、现代农业“四大基地”建设，一是以高新区为核心的高新技术产业基地，二是以经济开发区为核心的现代制造业基地，三是以中央商务区建设、新城建设和龙门山、龙泉山脉整体开发为主要载体的现代服务业基地。

四是统筹农业特色产业优势的现代农业基地建设。

（3）市域交通体系建设规划。

按照市域交通一体化、区域运输综合化、交通管理智能化和建设中西部一流的交通枢纽的要求，大力推进市域交通“五网”（轨道交通网、市域高速公路网、中心城区快速路网、市域干线路网、新市镇路网建设），建设覆盖全市城乡、高效便捷的交通体系。

（4）市域公共服务均衡发展规划。

进一步完善统筹城乡发展的公共财政制度，深化城乡就业制度改革，完善城乡社会保障和农村低保、住房、上学、就医等社会救助制度，大力推进教育、卫生、文化等体制改革，加快完成农村中小学、卫生院（站）、公共文化设施等硬件建设，切实解决好农村低收入人群的基本公共服务和社会保障问题。

调研中，锦江区“三圣花乡”给我们留下了深刻印象。

它是成都市打破城乡二元格局，打造“全域成都”，以城带乡、以工辅农的一个成功范例。

“三圣花乡”地处成都市郊，现辖区内拥有“花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色”等“五朵金花”，总面积达15000亩，从2003年开始运作，走出了一条专业化、规模化、品牌化的都市观光农业发展之路。

2006年被国家旅游总局评为AAAA级风景旅游区。

其运作模式主要是：

（1）因地制宜，错位发展。

锦江区农村地处城市通风口绿地，非城市建设用地17.3平方公里，按规划不能作为建设用地。

但他们充分利用地处城市通风口紧邻大城市的地缘优势，以及传统的花卉种植历史，因地制宜地推进城乡一体化，创造性地打造了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”，探索了农民不再把离乡进城作为进入现代化的唯一途径，而是就地享受城市化的文明成果，成为了令人羡慕的“新市民”。

如今，“五朵金花”错位发展，“花乡农居”以发展小盆、鲜切花和旅游产业为主；“幸福梅林”围绕梅花文化和梅花产业链，发展旅游观光产业；“江家菜地”以认种的方式，把传统种植业变为体验式休闲产业，实现城乡互动；“东篱菊园”突出菊花的多种类和菊园的大规模，形成了“环境、人文、菊韵、花海”的交融；“荷塘月色”优美的田园风光，成为了艺术创作、音乐创作的艺术村。

（2）景观化打造，城市化建设。

坚持以科学规划为龙头，在成都市新一轮土地利用规划、城市总体规划和产业规划的框架下，科学制定“五朵金花”景区规划，同时，按照城市建设标准，政府适当投入景区的道路、污水处理、天然气、光纤电视等农村基础设施及配套设施建设，实现了道路、通讯、互联网、光纤和天然气等的户户通；采取“农户出资、政府补贴”的办法对农房实施景观化改造，整个“五朵金花”景区仅投入约1.8亿元，就搭建了农业增效、农民增收的平台，建成的绿地成为市民休闲的开放式公园，而且找到了后续管理成本的平衡点。

（3）文化润色，产业支撑。

把文化因子和产业因素注入“五朵金花”，以文化提升产业、以旅游致富农