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《审计署201X至201X年审计工作发展规划》中指出:
“全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。
到201X年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。
由此可见,今后财政审计的内容,不仅是传统的真实性和合法性的审计,财政资金使用的绩效问题成为现代财政审计的重点内容。
如何搞好财政资金的绩效审计,是审计机关和广大审计人员面临的新课题,本文结合审计实践,谈一些粗浅的认识,以抛砖引玉。
M8B中国国家审计网
一、财政资金绩效审计的内容及目标M8B中国国家审计网
财政资金绩效审计是审计机关在对财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上,对政府部门及其委托管理人履行职责过程资源配置和使用财政资金的经济性、效率性、效果性、合规性进行监督和评价的活动。
其目的就是要强化公共部门的经济责任,评价公共财政资金支出的绩效,找出影响绩效发挥的原因,揭露损失浪费和管理不善等问题,促进被审计单位改进管理和控制系统,提高财政资金使用效益。
与传统的财政审计相比,财政资金的绩效审计不仅仅是查漏补缺,更重要的是关注未来经济活动的改进,是面向未来的审计。
二、财政资金绩效审计的方法M8B中国国家审计网
财政资金绩效审计,是加强对权力运行制约和监督、建设责任政府的客观要求,是提高公共资金使用效益的必然要求,是《审计法》赋予审计机关的法定职责。
绩效审计已经成为审计机关的主要业务类型之一,是促进完善政府责任机制的重要组成部分和促进政府提高效率、强化责任的重要工具。
如何保证和提高绩效审计的项目质量,审计方法致为关键。
1、检查立项环节的合规性。
即检查立项决策程序是否合规,了解项目建设规模与实际需要是否相匹配(包括近期的与中长期的);
检查立项决策机构及其有关人员是否按照可行性研究和项目评估的科学结论进行决策,是否存在不顾实际情况、不尊重科学结论随意决策或擅自改变项目规模的情况;
注意假借其他名义立项,大搞“形象工程”、“政绩工程”等问题。
2、检查工程管理的规范性。
即检查工程项目管理制度是否建立健全,实际执行是否到位。
一是检查管理制度本身是否存在重大缺陷,关键控制点的控制记录是否真实完整。
二是检查作业流程是否符合相关专业的要求,有无不顾自然条件限制、违背客观规律一味追求工程进度,人为造成损失浪费的情况。
三是检查项目发包、设备物资采购等过程中政府采购、招投标制度是否得到有效执行。
四是检查工程变更是否经过法定的程序,防范和揭露舞弊行为。
3、检查资金使用的合法性。
即检查检工程项目资金的使用和管理是否遵循了“节约、必须、合法”的原则;
是否在达到设计要求的前提下,实现了资金耗费最小化。
一是检查筹资环节的合理性。
由于一些专项工程除了财政拨款外,往往还需要借入资金,因此,要审查借入资金的时点、数额是否与工程进展所需资金相匹配,筹资成本是否最小化。
二是检查拨付手续的完备性。
主要审查资金的拨付是否符合法定的授权审批制度,有无随意拨付资金影响资金调度导致影响工程进度等情况。
三是检查资金支出的合法性。
主要检查资金是否按规定用途使用,
是否存在截留、转移、挪用、挤占项目资金的问题;
有无自行随意扩大建设规模、提高建设标准,以及弄虚作假、瞒天过海、虚列支出等问题。
四是检查项目造价的准确性。
财政专项资金的绩效审计必须对工程竣工决算进行审计,审定和确认有关财务数据。
否则,虚假的会计信息,必然导致绩效审计的分析和评价得出错误的结论。
4、检查项目运行的有效性。
主要检查竣工后的项目是否达到预期的设计要求。
包括社会绩效和经济绩效的显现程度,项目装备是否得到有效利用,其作用的发挥是否与实际需求相匹配或者有效地降低了实际需求的压力,有无项目装备闲置或利用率低下等情况。
以上四个方面是财政资金绩效审计必须关注的重点。
财政资金的绩效审计,应当采取事前、事中、事后审计相结合的方式;
并视具体情况,采取单独立项审计(包括审计调查方式),或结合经济责任审计、财政决算审计、部门预算执行审计进行审计或审计调查,实行资源共享,提高审计的绩效和效率。
三、财政资金绩效评价的原则及方法M8B中国国家审计网
财政资金绩效审计与传统的财政审计相比,有着明显的区别和显著的特点。
绩效审计评价应当结合其特征,区别不同审计项目的具体情况,在事实清楚、证据充分有效的前提下,运用“一事一议”、“实践优先”的原则,客观公正地评价审计事项。
(一)财政资金绩效审计的特征M8B中国国家审计网
1、审查范围的广泛性。
财政资金绩效审计的对象广泛,不仅包括政府部门及其所属单位,还包括其他使用财政资金的单位。
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2、审计标准的多样性。
传统财政审计所依据的评价标准基本上是相同的,即一般公认会计原则及具体的会计制度;
绩效审计由于每个项目的具体情况不同,所依据的评价标准也各不相同。
绩效审计往往缺乏明确的规范或指标作为评价的标准。
使用财政资金的绩效既有经济效益,又有社会效益。
经济效益的衡量可运用价值指标,而社会效益难以从数量上概括,只能进行定性分析。
3、审计过程的延续性。
公共财政资金的绩效,有些项目体现较快,有些项目则需要经过一段时间才能表现出来。
特别是公共工程项目,短期内很难用数字描述其绩效。
因此,在进行绩效审计时只对当期业务活动的直接绩效进行审查,难以获得充分的审计证据来全面、准确地评价其绩效。
所以要对审计事项的后续绩效进行跟踪审计,即对业务活动的滞后效益进行审查。
4、审计方法的灵活性。
由于审计目标的相对固定,财务报表审计所运用的方法相对比较固化。
而绩效审计项目的目标是多样的,审计对象也十分广泛,审计项目中为实现审计目标所采用的方法也是无法固定的,除了采用传统的、通用的财务审计的方法(如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等),更多的是采用分析法、论证法、评价法等。
几乎社会科学研究的方法,在效益审计中都有可能用到。
审计人员必须根据审计对象、目标的不同,制订不同的审计方案,选择适当的审计方法。
(二)财政资金绩效评价的原则M8B中国国家审计网
财政资金效益审计的评价是否得当,直接影响审计的效果和结果的利用。
由于财政资金绩效审计与传统财政审计有着显著的区别,审计评价没有一套完整的指标体系,作为绩效审计的探索阶段,笔者认为应当把握以下几个原则:
1、定量分析与定性分析相结合的原则。
以定量分析为主,定性分析为辅,定量分析建立在支出项目的财务数据采集分析上,定性分析通过对项目支出全面、综合因素分析,结合相关专家的意见,与定量分析共同评价支出项目的效果,以更加合理、准确地反映支出的实际绩效。
2、真实性、科学性、规范性原则。
真实性是保证财政支出绩效评价客观公正的基础,科学性是以项目的实际情况为主,兼顾国家、行业比较标准,将预算标准和实际情况相结合,普遍适用和个别选择相结合,充分考虑财政支出的特点和运作过程,以真实反映和衡量不同资
金使用单位管理和使用财政资金的能力;
规范性是审计评价的提出及结果始终贯穿和反映财政资金运作的全过程,强化并规范公共财政支出项目的选项、审批、监管、审核功能,增强财政资金分配和使用的责任制度,使绩效评价对公共财政支出的预算管理起到激励和约束作用。
3、灵活机动的原则。
与传统财政审计相比较,财政资金绩效审计的评价原则不是一成不变的,需要根据不同审计项目的具体情况,灵活选择不同的评价方法,实现和服务于审计目标。
4、重视经济性原则。
所谓经济性,是指以最少耗费取得一定质量的资源,即支出是否节约。
它关注的是投入和产出过程中的成本问题,只有以较低的成本获得同等质量的资源时,才能够实现经济性。
因此,要根据合同、招投标文件以及项目控制程序等资料,确定该项目是否根据要求在规定时间内用最经济的成本建成;
围绕“质量、工期、投资”进行评价。
重点评价分析工程的勘察设计、招投标管理、施工合同、施工组织与管理、工程质量、设备材料采购、工程价款结算、工期等经济活动,是否遵循经济、合理的原则,节约社会资源;
有无工程质量低下、勘察设计不周造成损失浪费,或者施工管理不规范、工期延长导致工程成本不合理增加;
有无转移挪用专项资金造成损失,或者弄虚作假挤占工程成本;
工程价款的审定和结算是否符合法定的程序等等。
5、关注效率性原则。
所谓效率性,是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出,即支出是否讲究效率。
它关注的是财政资金拨付的效率、投入的效率,促进投资机制的完善,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,提高财政资金的效益。
重点评价设备的使用效率,人员的配备及管理的完善程度,维护、管理和资源分配系统等相关方面与项目的配套情况;
是否符合可持续发展的原则。
6、注重效果性原则。
所谓效果性,是指多大程度上达到设计目标和其他预期的结果。
它关注的是财政资金投入的回报问题,即项目建成后的运营效果,不仅要注重经济效益,还要注重社会效益。
能够定量的项目,可参照盈利性投资的回收期、收益率等效益指标来衡量项目是否达到预期目标。
不能定量或定量困难的项目,可通过定性分析的方法进行评价。
一是评价工程的实施效果是否达到预期目标,服务功能的发挥程度;
二是评价工程的建设是否符合社会发展的需要,是否符合行业或区域规划的要求,是否符合资源配置最佳的原则,是否符合可持续发展的要求;
三是评价工程建设是否符合区域经济协调发展的要求,是否存在盲目投资和低水平重复建设等问题。
财政专项资金的效益审计不仅仅是查漏补缺,更重要的是关注未来经济活动的改进,是面向未来的审计。
在评价其效益的同时,更要侧重于提出促进提高效益的建议,使效益审计更具有建设性。
(三)财政资金绩效评价的方法M8B中国国家审计网
财政支出绩效评价方法包括:
1、成本—效益比较法。
针对财政支出确定的目标,在目标效益相同的情况下,对项目实际支出金额进行比较,评价是否以最小成本取得最大效益。
2、计划目标与实施效果比较法。
通过财政支出所产生的实际效果与预定的目标进行对比,分析影响计划目标完成的因素及其程度,从而评价财政支出绩效。
3、投资回收期分析法。
分析研究财政支出项目运行后产生的年度经济效益或者节约的经济资源,与初始财政资金投入量进行比较,计算投资回收期或者每年节约的经济资源。
评价财政支出的效率。
4、历史动态比较分析法。
将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类进行分析比较,确定公共支出效率变化的情况。
5、横向比较分析法。
将相同或近似的支出项目通过比较其在不同地区间的实施执行情况来分析判断支出的绩效。
6、专家评议
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