缺失治理资源的乡村权威与税费征收中的干群博弈Word格式.docx
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一、税费征收中干群博弈的背景
当土地下户化约了国家与农民的关系以后,它也相应地化约了村庄的村政,国家利益在村庄的实现和村庄公共利益的整合与再生产,成为主导村政运作的基本因素。
从这个角度看,国家与农民的关系在村庄范围内便是围绕着农业收成所形成的利益分割关系,即表现为国家和农民在各种赋税和劳役关系中所形成的权力与义务结构,表现为各自在“收粮收款”关系中所形成的权力和角色责任,村政则是使这种权力与角色责任从一种静态的上下互动结构转化为动态的具体过程的关键。
在我们所调查过的许多村庄,每年的3月初,乡(镇)政府就要将该年农民应该交纳的税费总数下达到村。
为此,各村会计要在乡(镇)农经站忙上大半个月,将各种税费数额核定清楚,计算到户。
按照现行政策规定,农业税费一般由三个基本部分组成:
(1)国家税金。
包括农业税、农林特产税、耕地占用税、契约税。
(2)村组公益金、公积金、管理费三项村提留和教育费附加、民兵训练、优抚、计划生育、民办公路建设等五项乡镇统筹,此即所谓“三提五统”。
(3)农村义务工和劳动积累工。
当家户经济和人口流动使义务工与积累工的摊派成为难题时,这两项内容也已相应地转化为以资代劳,成为一种新的收费项目。
在以上三类税费中,国家向农民征收的农业四税数额不大,“三提五统”,即所谓“双提款”则占有一个较大的比例,因此,也可以认为国家在乡村的基层权威组织向农民汲取资源的方式主要是以非税的方式进行的。
以我们调查过的南方某村1998年的“双提款”为例,主要包括了三大类征收:
(1)村集体提留人均19.3元。
其中公积金人均5元,公益金人均3元,管理费人均11.3元;
(2)乡统筹28.1元。
其中教育费附加人均13.9元,民兵训练费人均0.6元,计划生育费人均0.6元,优抚款人均5元,交通费人均3.8元,广播事业费人均1元,文化费人均2.5元,卫生费人均0.7元;
(3)代收款26.5元。
其中民勤款劳均9元,水利基金劳均5元,畜禽统防人均2.5元,村公路集资人均10元。
以上三类费种中,第一类上交至村,第二类由村里收齐后上交至乡,第三类中的大部分最后上交至乡。
对于农民负担,为了做到收之有据,取之合理,目前各地普遍实行了“农民负担监督卡”制度。
即村会计将各组各户应该交纳的税费数额核算并交给组长之后,组长将其一一填入由政府统一印制的“农民负担监督卡”中,经过有关部门核实以后,再将其发放到户,作为各家交纳税费的凭据。
实行“农民负担监督卡”制度以后,某村税费的计征较从前规范,乱收滥派现象有所减少。
而且,相对于邻近县区,某村的“双提”负担也并不算很重,大多数农民都能够配合政府和村组织的工作。
但是,这却绝不意味着税费收取在村里就是一件容易的事情,与作者在其他地方所看到的情况类似,收粮收款不仅已经成为纯农业地区乡村基层最为重要的工作,同时它也已经成为乡(镇)政府和村级组织最为艰巨的任务。
之所以会出现这种情况,一个十分重要的原因在于,在农业地区,税费收取的过程关系到了基层政府、村级组织和农民三方利益的实现和表达。
而在土地下户,小农经营,基层政府重新面对处于原子化分散状态的农民的情况下,政府与农民的制度性联结较之于大集体时期已经严重削弱,而农业村村级组织的行政能力受集体经济短缺因素的限制,也已经很难向村民提供有效的公共服务,结果,在客观上便出现了基层政府和村级组织只向农民索取,而很少能向农民提供服务的局面。
由此一来,基层政府与村级组织在农民心目中就主要扮演了“索讨者”而非服务者的角色。
这种角色无疑会增加税费征收的困难,尤其是当少数农民感到他们缺少能够影响公共权力的制度化手段,而开始将“皇粮国税”之外的“双提款”上交视为唯一能够维护自身权利,要求乡村公共权力提供有效服务的利益表达机制时,这种个别人的“经济资源的非经济化运用”行为便可能对整个村庄产生一种心理和行为上的示范。
结果,就如同一个木筒里究竟能装多少水并不取决于木筒中哪块木板最长,而是取决于哪块木扳最短一样,木筒中那块最短的木板——少数敢于把上交款作为维权和利益表达工具的农民的拒交或拖欠行为,就影响了多数村民的上交,并进而决定了整个税费征收在农村基层工作中的基本特征。
这正是近年来媒体和学界高喊减负,中央政府一再采取减负措施,但农村收粮收款工作的难度却始终不减的一个十分重要的原因。
二、催收与拖欠
发生在某村的催收和拖欠正是在这样一种背景下展开的。
分析下述三个案例,我们注意到,拒交或者拖欠费款的行为,从当事人自述的原因看并不是因为他们“没有钱”,或者认为“负担重”(至少,在调查中,当事人均未主动提到这一点,相反,他们倒是主动提及与邻近县相比较,本县的农民负担较轻),而是因为他们认为乡村组织行政不作为,或认为村干部处事不公,损害了自身利益。
在不存在其他解决矛盾、维护利益、维持社会公正和要求公共服务手段的情况下,或者说运用国家所赋予的更为正式的维权途径成本太高,而收益却是一个十分不明朗的未知数的情况下,他们便想到了以拒交和拖欠“双提款”来维护权益与表达诉愿。
毕竟,交不交钱,交多少钱是他们自己所能够把握得了的,而且在目前的格局下似乎也是他们所唯一能够把握得了的。
案例1:
1995年末,政府在某村推行殡葬改革,此事引发村干部与村民李某一家的纠纷,纠纷之中,村主任与李年迈的母亲发生拉扯,继之发展到双方家庭成员出手相殴。
结果各有所伤。
事后,李母被送到医院救治,村主任的右眼也落下了伤痕。
此事后来虽经乡法庭调解,但实际上却是不了了之,双方谁都不满意。
李家告诉笔者,为母亲医治伤病,他们花去了6000多元钱,而母亲迄今并没有完全康复。
6000多元钱对于村里的农民仍然是一笔很大的数字,于是,李氏兄弟几家决定从此不再交提留。
他们说:
“等到政府解决了问题,或者把这笔钱抵完了提留,再交。
”
案例2:
5组村民李已经有好几年末交提留,提及原因,他自述:
“一是土地下户时家里的土地划得不公平;
二是1997年我在负责收组里的电费时,各家登记的用电数与实际应交电费数合不拢,我贴了钱。
此外,我到组长家交电费时又跌了一跤,前后共花去200多元医药费。
收提留款时,我希望把这笔医药费扣出来,村里没有答应,但是,组长因公摔伤了腰,村里却出了钱,我认为这有失公平;
三是村里修路时,在我的田里打了石头,毁了我的地,也不赔偿。
因为这几个原因,我这几年没有交提留,但农业税是交了的,“皇粮国税”我从来不拖欠。
案例3:
2组村民肖的责任地与组长的责任地相邻,两家的鸡经常串到对方的地里啄食,这种事情在农村太多,但由于双方未能心平气和地处理,遂起纠纷。
1997年6月,肖的西瓜地又被组长家的鸡啄了,肖妻便在地里放了药,毒死了组长家的鸡,组长也“投桃报李”,如法炮制,毒死了肖家的鸡。
肖妻背着死鸡去找村里解决,但这种事非如何理得清?
又如何解决得了?
于是,肖在交提留时,就扣除了自己的损失费。
这些因非经济的原因(至少从表现形式上看是这样)而敢于违规的人多被当地干部们称为“大社员”。
“大社员”是一个产生于人民公社时期的词汇,用来形容那些敢于同领导对着干,“蛮横而不讲理”的人。
在一些人的眼里,“大社员”一词实际上等同于“刁民”,是一个带有强烈否定性评价的词。
但是,经过亲身的调查和多次同这些人的交谈,笔者发现,这些“大社员”其实多半颇有见识,他们有一些文化,懂得一些国家的法律和政策,其中一些人甚至还担任过村组干部,[1]他们知道国家高层近年来三令五申地强调不得以任何形式增加农民的不合理负担,更不得以强制方式向农民收取负担,他们在这种政策和新闻舆论的造势之中发现了拒交行为的“合理性”与活动空间。
所以,他们给自己找的拒交理由十分“充足”,行动的分寸感也把握得很好。
首先,他们从来不拒交农业税。
“农业税是皇粮国税,自古以来,农民向国家完粮纳税,天经地义。
而且,国家的政策是好的,国家没有侵犯我的利益,我也不会不交农业税。
”对于他们的这种陈述,乡村干部评价说:
“这些人很精,他们知道抗税违法,公安机关都可以抓的,他们也不敢出这个头。
”其次,他们也知道自己这种相互拉扯的小道理抵不过应该完纳税费的大道理,所以,他们从来不表示不交“双提款”。
他们反复说:
“不交是迫不得已,现在不交不等于以后不交,只要问题得到合理的解决,损失得到弥补,马上可以补齐历年的欠款。
”表现出了一种弱者的以退为进和“有理”、“有利”、“有节”的姿态。
[2]
但是,站在乡村干部的角度看,以拒交提留作为表达诉愿或者与乡村权威讨价还价的做法显然没有道理。
因为问题归问题,提留归提留,“哪条河的水往哪条河里流,长江里的水流不到黄河去。
”[3]“这完全是扯横经”(意为胡搅蛮缠)。
而且,“各种收费的数额也都是由政府统一规定,并不是由着谁想不交就可以不交的”(一干部语),否则,政府的任务如何完成?
乡村干部的工资如何保障?
政府的权威又往哪里放?
所以,前几年,在没有办法的情况下,乡村干部有时候也会对“不明事理”、“不听劝说”的“大社员”采取强制执行的措施,而基层政府也往往会为这种强制执行预留一定的政策空间,例如以办法制学习班等形式,将公开抗交者带到派出所,进行住班教育,直到认识错误,交清欠款为止。
应该说,撇开一些素质低下的干部对农民“动粗”的现象不论,从总体上看,对于乡村基层组织存在着的这种强制行为不宜只是从道德上苛责,因为任何深入乡村从事田野调查的人都会发现,在基层政权和村级组织的治理资源严重不足的情况下,如果乡村干部再缺乏这种强势的支撑或者不能以一定的强力潜式为背景,那么,在涉及到诸如税费提取和计划生育这一类关系到宏观社会利益与微观个体利益冲突的较量中,乡村干部是很难完成国家任务的。
从这个角度看,笔者倒以为强制行为是在现今的乡村权威与秩序格局下不得以而为之的一种无奈的选择,它不具有道德和法理上的合法性,但却可能具有技术上的适用性。
问题在于这种适用的技术选择势必要使基层政府和乡村干部在道德上付出代价,并且会进一步损害整个政府体系的形象,拉大政府与农民的距离,而这恰恰是为国家高层所忧虑,并且为一向注重维护农民利益的新闻舆论所不容的。
正是基于这一点,在近年来不断增强的减负措施中,禁止以任何强制措施征收农民负担也就成了中央强调的重点。
中央的考虑无疑是从宏观上和政治上着眼的,但这种宏观上的举措一经进入具体的村庄,在保护了绝大多数农户的合法权益不受侵害,规范了乡村干部的行为时,却也可能使前述那种拒交行为获得一种安全感,并使乡村的行政丧失强力潜式的背景。
一方面,那些拒交者不再担心自己的行为会遭到乡、村两级的惩罚;
另一方面,失去了对农民的控制能力,却又不再敢轻举妄动的乡村干部面对着少数“大社员”的越轨只有干瞪眼。
结果,减负的举措却可能产生拒交的后果,尤其是在缺少相应措施解决这一难
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