税收优惠政策后续管理现状与对策江西国家税务局文档格式.docx
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面对事前防范手段日益弱化的新形势,如何规范简政放权后的税收优惠政策管理,切实防范税收风险已成为打通简政放权、放管结合、优化服务“最先一公里”和“最后一公里”的关键所在。
一、后续管理现状
持续深化的税务行政审批制度改革为企业“松绑”,为市场“腾位”,不断释放改革红利,可以说简政放权最大限度地便利了纳税人、降低了制度性交易成本、减轻了税务机关征管压力,但又因放管结合不到位等原因也随之带来了改革“阵痛”。
(一)简政放权的积极效应
税收优惠政策管理原先大都属前置审批制,简政放权后大部分转为备案(或直接申报)制管理或被取消,管理方式逐渐从“事前审批”向“事前服务、事中控制、事后监管”转变(见表1)。
表1简政放权后国税系统税收优惠管理情况
项目
合计
申报类
备案类
96
11
85
增值税
62
4
58
企业所得税
29
3
26
其他税种
5
1
注:
该表数据汇总江西省国税系统现有税收优惠事项
简政放权后,纳税人享受税收优惠政策审批程序大大简化,税务机关的税收管理质量和效率明显提高,对征纳双方而言实现了“双赢”。
一方面,充分赋予了纳税人自主享受、自行申报税收优惠的权利,减轻了纳税人负担,优化了税收环境,降低了企业制度性交易成本,突出表现在“三省”:
一是省时间。
取消行政审批后,纳税人上报信息不用县局、市局层层流转审批,只需要携带符合规定的涉税资料到办税服务厅进行备案,就可以即时办理,办理时间较之前普遍缩短十余个工作日;
二是省精力。
取消行政审批后,部分纳税人报送资料减少40%以上,避免了纳税人“多头跑”的现象,办税环节、办税次数、办税时间平均减少30%以上,即办事项增加50%以上。
三是省成本。
税务行政审批制度改革后,小微企业所得税、促进就业创业等税收优惠事项办理门槛降低,扩大了受惠面,提高了优惠效率,企业享受了实实在在的改革红利。
另一方面,行政审批制度改革还权还责于纳税人,也使得税务机关从繁杂的“保姆式”管理和行政审批压力中解脱出来。
涉及审批各环节的税务人员不必再为纳税人提交信息的真实性负责,某种程度上大大减轻了税务人员的压力和风险。
更为可喜的是,简政放权在促进地方经济结构调整、保障和改善民生方面发挥了重要作用,给纳税人带来了真金白银的“实惠”,税收优惠政策服务经济发展的辐射效果更加显著。
以江西国税为例,随着简政放权的逐步推进,享受税收优惠的纳税人户数比简政放权前增长56.07%,优惠税额增长66.47%,均呈现大幅增长的态势,政策实施效果无论是数量上,还是质量上都有较大的提升。
(二)存在的主要问题
通过调研走访基层征管一线和纳税人,我们发现,由于简政放权后税收优惠政策的后续管理措施没有及时跟进到位,简政放权的政策效应仍然没有得到充分显现。
主要表现在以下几方面:
1.纳税人对享受政策越来越“迷惘”。
出于对税收优惠政策把握和理解不到位,对后续管理要求改变的不适应,纳税人中不会、不敢、不愿享受优惠政策现象在蔓延。
一是不会。
由于纳税人对享受税收优惠政策如何进行备案、应提供哪些资料等方面的政策规定不了解,特别是部分企业会计核算制度不健全、财务人员对税收相关优惠政策不熟悉或理解出现偏差等原因导致了纳税人未按期按规定备案、申报时未填或填错栏次等问题,致使企业未享受或错误享受税收优惠的情况时有发生;
二是不敢。
简政放权后,要求纳税人必须对自己的涉税事项潜在的风险承担全部责任,部分企业财务人员害怕备案错误被追责而不敢享受税收优惠政策,甚至还有个别财务人员隐瞒企业主私自放弃享受优惠权利;
三是不愿。
长期以来,纳税人习惯于税务部门事前的审批把关,对税务部门审核依赖性较重,不愿改变多年来的办税习惯,对简政放权后的备案制方式抵触,有的甚至要求按原方式报请税务部门进行事前审批。
2.税务人员对如何管理越来越“无措”。
随着简政放权后税收优惠政策备案制的推行,原有的管理模式有了较大的改变,基层一线的税务执法人员对事中事后该“管什么,怎么管”困惑重重、茫而无措。
一是权责划分不清。
税务行政审批制度改革后,在税收优惠政策的管理中,没有对税务机关的权利职责以及纳税人的权利义务进行明确划分,税务人员执行政策依据不清,不敢作为。
如取消所有非行政许可审批事项后转为其他权力的23个事项,迟迟未进行明确和规范,税务人员只能按税务审批进行处理。
二是管理规定相互冲突。
有的税收管理规定与法律法规相互冲突,如在不迟于年度汇算清缴申报时备案的规定:
按取消税务行政审批相关规定,未按期备案不影响优惠享受,而《征管法》要求,未按规定报送相关资料需进行处罚。
也有的政策不统一,如资源综合利用产品和劳务增值税与资源综合利用企业所得税,两个优惠目录中存在部分项目认定范围和标准不一致的情况。
三是管理方式缺位。
简政放权后,税务机关对纳税人办税需求的获取渠道将减少,税务机关对纳税人的涉税风险苗头不能及时捕捉,风险洞察力短期内可能减弱。
同时,还存在仍沿用老办法管理新事物的现象,对如何防范纳税人违规创造条件享受优惠政策的办法不多。
对纳税人自主申报的涉税数据的可靠性、真实性很难把控,特别是取消入户执法后,税务人员对纳税人报送的信息无法及时核实确认。
3.税务机关对执法环境越来越“无奈”。
简政放权对减轻纳税人负担、营造良好税收环境、激发市场活力、提振市场信心的作用是显而易见的。
但我国税收法治理念尚未完全树立、部门本位主义较为严重、纳税人税收法治素养缺乏等,严重影响到税收执法环境,加大了简政放权后税收管理的困难程度。
一是地方干预增大。
随着税务行政审批权限的下放和取消,基层一线税务机关对于政策落实的权限增大,地方对税务机关干预的屏障降低,来自地方的涉税干预力度越来越大,有的甚至要求允许企业违规享受税收优惠政策。
二是纳税人遵从度不高。
有的企业不符合税收减免的条件,但是为了享受税收减免,“创造条件”享受优惠条件。
比如资产损失、投资受益和税收优惠享受等原来需要事先审批的事项改为备案制,可能存在备案不实和税收优惠条件发生变化后信息不对称的问题,造成税款流失。
三是税收社会共治氛围不浓。
部分涉税职能部门认为税收治理是税务部门的事情,与自身本职工作关系不大,对税收共治缺乏主动性,时常发生推诿扯皮、应付了事的现象。
尽管近年来税收共治工作不断规范化,但大多数仍存在流于形式,没有实质性的开展工作,工作措施落实力度不大,操作程序不够规范。
如科技部门对高新企业税收管理的配合不够,公安部门对税务部门移交的涉税案件不愿承接等。
二、问题原因分析
总体来说,税务部门简政放权工作进程势头良好,力度强劲,成效显著。
但由于在厘清权责、制度设计、风险防控、社会共治等方面存在一定的问题,简政放权推行过程中“中梗阻”现象仍然存在,“最后一公里”还没有完全打通。
(一)权责未厘清是简政放权推进过程的“中梗阻”
税务部门简政放权是对税务机关、纳税人和社会责任权利的重新分配和调整,厘清权责边界是简政放权的关键所在。
目前,税务部门仍未对行政权责事项进行全面梳理并逐项列明设定依据,税务部门同纳税人以及社会之间的权利义务责任边界不明,越位、错位、缺位现象时有发生。
同时,后续管理措施制定不及时、税收优惠政策设计不科学、此前政策清理不到位等问题,导致基层税务机关在简政放权后执行税收政策把握口径不统一,税收政策难以准确落实到位。
1.税务权责清单出台不及时。
2016年1月5日,国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,首先在税务总局等单位开展试点,要求按照简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能要求,以清单形式列明试点部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等。
截至目前,税务部门权利和责任清单仍未出台,税收执法权责清单、税务机关与纳税人的权力责任义务边界仍未厘清,税收执法流程和税收执法程序仍不明确,直接导致了税务部门和纳税人在简政放权后的税收优惠事项办理中因无据可依而不敢作为。
截至目前,除7项税务行政许可审批事项保留外,80项非行政许可审批事项已全部清理完毕,其中57项予以取消,23项调整为其他权力事项,但至今未全面出台明确、统一、规范的后续管理办法和措施,纳税人与税务部门权责边界不清晰。
2.后续管理措施制定不及时。
2015年以来,税务总局先后出台了一系列关于税务行政审批制度改革后强化后续管理的文件,但这些文件仅仅从后续管理的原则进行了规范,均未从制度层面解决后续管理缺位的问题,可操作性不强,没有建立简政放权后税收优惠后续管理工作机制,对后续管理的途径、程序、内容、编制等没有进行明确,导致基层税务机关在进行后续管理中难免会感到困惑。
一方面,由于简政放权后税务部门权责边界尚未完全明晰,税务人员感觉压力骤然减轻,出现了从“严审”到一放到底、彻底不管的思想波动,主观上造成税收优惠政策管理不到位的现象。
另一方面,税务行政审批改备案后,部分税务人员感觉税收优惠政策管理少了一个有力的抓手,加上近年来税收管理员因管理不到位被追责的案件日益增多,客观上造成了税务人员不愿管、不敢管的情况。
对于长期“享受”税务部门“保姆式管理”的纳税人来说,习惯依赖税务人员代办、包办相关涉税事项,自身对税收优惠政策关注、理解和掌握程度都不够深,在没有明晰权力责任义务边界的情况下,往往造成纳税人应享受的税收优惠未享受、少享受或因非主观故意导致违反税法被处罚。
3.税收优惠政策设计不科学。
有的税收优惠政策设计缺乏前瞻性、系统性,政策出台缺少必要的认证、听证程序。
有的税收优惠政策设计过于复杂,造成不仅仅是纳税人甚至税务人员也感到理解难、操作难、享受难。
简政放权后,围绕企业高新技术的一系列税收优惠,都从过去的审批制改为备案制。
企业在充分享受简政放权带来便利的同时,普遍感到税收风险的显著增加。
如企业的新技术、新工艺、新产品研发费的加计扣除不再需要税务部门的审批,只需在享受税收优惠时自行备案即可。
但企业却很难自行认定该研发费项目是否属于新技术、新工艺、新产品,甚至税务部门都无法进行认定,没有科技部门或第三方认证机构对企业的新技术、新工艺和新产品作出权威认证,企业享受相关税收优惠有很大风险,一旦认定失误,企业将自行承担法律责任。
另外,简政放权后,一些原有的税收管理制度已经不能适应新形势下的税收工作实际,但这些制度并未及时清理和废止,无形中增加了税务部门的执法风险。
如现行的税收管理员制度,在新的税收形势下,其管理幅度过大、征税成本过高、税务部门责任风险过大、保姆式管理过多等缺点十分明显,在一定程度上,为纳税人减轻甚至开脱其应承担的责任创造了条件。
(二)税收风险防控手段不足阻碍简政放权打通“最后一公里”
简政放权后,在目前纳税人遵从意识不高、外部信息来源不畅、征管措施不力、稽查手段单一的当下,可能出现虚报税收减免条件违规享受税收优惠的现象,税收风险防控手段不足的问题在简政放权后进一步放大。
1.税收风险防控机制不健全。
随着简政放权的深入推进,税务机关及其部门职能发生了较大变化,税收风险防控的重心从事前审批转移至事中事后监管,但目前的税收风险防控机制与简政放权的要求仍有较大差距。
主要表现在:
风险防控体系不完善,各级税务部门对风险的登记评估没有
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