常德市旅游产业发展对策专题研究Word文档下载推荐.docx
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第二节政府治理结构创新
一、政府管理部门现状
常德市旅游业的政府管理部门是旅游局,旅游局直属于常德市人民政府,受常德市人民政府直接领导。
常德市旅游局成立于2000年,是全额拨款事业单位。
常德市旅游局内设两科一室,分别是开发建设科、管理培训科和办公室,下辖常德市旅游执法大队、常德市旅游质量监督管理所、常德市中国旅行社。
现阶段旅游局的主要职能是:
☐编制全市旅游发展规划;
☐景区景点的开发建设和宣传促销;
☐进行旅游业行业管理;
☐旅游业从业人员培训。
二、旅游组织机构创新
为了保证常德市旅游业的持续、快速发展,有必要对常德市的旅游政府管理部门进行机构重组,以克服目前旅游业管理体制中的弊端。
由《常德市旅游发展总体规划》的编制可以看出,总规中涉及到交通、信息、人力资源等方方面面,在总规的操作施行和旅游日常的运营中,都需要和发改委、交通局、城建局、国土资源局、水务局等相关的政府职能部门打交道。
旅游局在旅游项目运作中需要协调的职能面太广,导致实际操作中工作效率低下。
针对常德市旅游行业管理与资源分割、投资分散、政出多门、内部非良性竞争的局面,必须通过旅游局的组织机构创新和管理体制改革,增强旅游政府管理部门的职能权限。
建议借鉴上海市的经验,由常德市人民政府牵头,成立“常德市旅游业管理委员会”(简称旅委会)。
旅委会中包括市发改委、规划局、国土资源局、建设局、园林局、水利局、林业局、农业局、商业局、交通局等与旅游业相关的政府职能部门组成,由常德市政府领导任旅委会主任。
旅委会的主要职能如下,与以前的旅游局职能相比,旅委会更多的是从市场角度与旅游产业部门的协调和保障,本身参与市场经济活动的职能有所下降。
主要职能是:
☐对常德市内旅游产业发展规划、建设、发展的重大问题进行审议与决策;
☐对国有旅游景区和旅游集团公司进行管理;
☐协调旅游产业发展中各个相关利益主体之间的关系;
☐协调相关企业对外整体促销;
☐对旅游产业部门行业运营进行指导和监督;
☐旅游业行业培训、人才引进和奖惩等。
第三节旅游产业部门创新
一、产业部门发展现状
旅游业是一个综合性很强的经济产业,尽管产业范围的界定目前尚有争议,但大体可以包括由旅行社业、旅游饭店业和旅游交通业等构成的基本行业和由旅行游览娱乐业、旅游商业(购物业)、旅游商品加工业等构成的辅助行业。
旅行社业、旅游饭店业、旅游交通业、旅游商业等产业子部门的现状,在本规划的相关章节都有研究,这里只对景区(点)进行重点对策研究。
常德市的一些景区(点)开始进行景区经营方式的创新,已经进行尝试的有:
深圳市小太阳投资管理公司与鼎城区商谈,于2003年12月8日达成了常德市花岩溪国家森林公园旅游经营权转让的协议,并与香港联帮基金控股公司合资创办花岩溪太阳城度假中心有限责任公司。
花岩溪景区的经营权转让期限为50年,花岩溪太阳城度假中心有限责任公司将在2005年年底前完成1000万元的投资,5年内累计完成5000万元的投资,50年内累计投资达5亿元。
2004年4月24日,桃花源国家重点风景名胜区管理处与千昊香港投资有限公司签订了合作开发桃花源灵境湖景区协议,该景区由千昊香港投资有限公司投资5亿元人民币进行开发建设。
灵境湖景区首期投入资金为5000万人民币,后期投入按项目进程情况分期进行,将全力把桃花源打造成国际品牌。
另外,热水河、嘉山等景区也以不同形式引资开发,推动常德市旅游景区的多样化合作。
从常德市目前的景区合作经营深度来看,多是2004年刚刚起步,主要限于桃花源这样的国家级和世界级的旅游资源。
常德市绝大多数的旅游景区(点),从经营方式看多是自主经营。
二、景区特许经营
对目前的国有旅游景点通过股份制改造或委托管理等方式,保证旅游景区的经营权转让采取招标、拍卖等公开透明的方式。
但由于我国还缺乏一部全国性的旅游大法,部门和地方政府对旅游资源存有利益之争。
从现有的景区经营方式看,景区特需经营有如下必要性:
☐为了提高旅游业的发展速度,改善旅游供给质量,适应消费者需求,旅游资源的所有权、开发与经营权和管理权必须“三权分离”,从而解决旅游景区由政府直接管理或部门管理的状况,杜绝政府既是运动员又是裁判员的角色,给旅游产业部门发展一个公平的市场竞争环境。
☐随着市场经济的发展,现行经济体制的弊端逐渐显露出来,一个旅游行业被分割成几大块,导致经营分散,各自为战,旅游景点开发与旅游市场脱节,部门与部门之间扯皮现象时有发生。
☐国家投入风景区的资金不足,风景区自身收入平平,甚至处于亏损状态,无力投资开发和保护风景旅游资源,因此转让风景区经营权,成为积极探索旅游景区快速发展的一个新尝试。
三、监管与保障
1、掌握经营权转让的度
通过建立有效的激励机制和约束机制,增强企业活力,鼓励多种经济成分承包、租赁、购买旅游企业和旅游经营权,但要掌握经营权转让的度。
旅游景区在经营权转让过程中要和国家的相关法律法规允许范围内,在综合平衡各个利益主体受益的基础上,在开发过程中要重视资源保护,防止急功近利、杀鸡取卵的短期行为。
以国家重点风景名胜区和全国重点文物保护单位为例,有国家的相关法规规定,需要通过相关上级主管部门审批才能进行经营权转让。
2、加强政府与社会监管
把经营权剥离出来进行有序开发和建设时,政府要对景区的规划建设加强监督管理和执法力度,以确保开发建设按规划进行、保护国家利益不受损失。
各部门在引进资金进行旅游资源开发过程中,各自为政,只顾一时的经济利益,而对旅游经营者的经营资格条件和旅游投资项目缺乏宏观调控,有可能致使旅游市场出现盲目投资和重复建设现象。
造成社会资源的浪费。
如果没有严格规范的政府监管,对企业就没有约束力,在经营过程中容易导致竭泽而渔的开发模式。
加强政府监管,一定程度上会流失部分投资者,但鉴于各地旅游景区经营权转让的现状,从更高的监管机构上对景区经营权受让方进行严格筛选,选择那些有实力而又有经营业绩者的投资方对今后景区发展很有必要。
3、建立科学的资源评价体系
目前的景区经营权转让,通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议,其他利益主体并不参与协议的商定,容易导致其他利益主体的利益受损。
另外,旅游资源经营权在转让过程中一个突出问题就是由于缺乏具体的旅游景区评估办法及科学的评估机构,很容易导致旅游景区在转让过程中以低价的形式转让出去,从而间接地导致了国家资产的流失。
通过地方法规的形式对景区价值,尤其是景区品牌等无形资产做出准确、科学的评价体系,同时保障其他相关利益主体参与经营权转让的权利。
第四节投融资渠道建设
一、投资渠道与创新
旅游业的资金投入渠道主要有以下几条:
一是各级政府投入;
二是积极争取国家资金支持;
三是招商引资;
四是金融扶持;
五是广泛的社会投入。
1、引资现状
从常德市目前的投资体制上看弊端主要在于,限于旅游的发展程度,其旅游发展资金主要来源于地方财政性投入、旅游项目专项资金等。
市财政每年的旅游引导性资金投入有限,各区县财政划拨经费少,旅游专项资金投入各有其主,企业单体招商引资难等是目前投资渠道的主要问题所在。
目前常德市进行的引资措施主要包括:
☐组团参加旅游展销会。
在2001年广州国际旅游展销会上,由桃花源、柳叶湖、常德诗墙、常德中国旅行社、常德风光旅行社、常德青年旅行社、芙蓉大酒店、常德华天大酒店、华都大酒店等组成的常德参展团一亮相便受到了中外旅游业内人士及公众的极大关注。
☐举行招商交流会。
2004年常德市人民政府组织参访团到台湾岛内交流招商,同时向台湾宣传常德的旅游资源、民情习俗、投资环境、城市风貌,以旅游和招商的互动,吸引台湾同胞、投资商到常德进行观光旅游,投资兴业。
☐举行投资贸易洽谈会。
常德市人民政府借2004年中国湖南投资贸易洽谈会活动平台,举行了“常德投资环境说明会暨项目签约仪式”。
☐单个景区或区县有针对性招商。
如常德市柳叶湖旅游度假区管委会对柳叶湖景区在全国范围内进行招商信息发布等。
2、投资渠道创新
拓宽投资渠道主要有如下措施:
☐争取国家投入。
国家资金投入一直是常德各项建设资金来源的主要渠道。
争取国家投入主要渠道是国债资金和旅游扶贫资金等专项资金投入。
争取国家长期建设国债,开发建设重大旅游基础设施建设项目;
☐常德市政府加强旅游引导型资金投入。
政府要切实加大旅游开发的投入,建立旅游开发引导资金,在基础设施、重点项目、宣传促销等方面进行引导和支持;
☐扩大信贷规模。
加强与银行机构的合作,积极扩大信贷规模,政府、银行、企业三方都要努力,促进银企合作,采用项目信贷的方式争取银行专项贷款,重点用于旅游基础设施建设;
☐大力开展招商引资。
招商引资是扩大投入的重要渠道,利用招商会、交流会、因特网等一切可利用的平台进行招商引资,编制《常德市旅游招商项目汇编》,参加省内、国内甚至海外的经贸洽谈会、招商引资会等,充分将自己营销出去;
☐充分开展旅游洽商。
利用各种交流渠道,与国内外知名的旅游投资公司、大型旅游集团和旅游股份公司进行洽商,尽可能增加合作范围和合作面;
☐全面激活民间资本。
民间资本是促进经济发展的一种巨大潜在能量,一方面利用常德市和湖南省本地的民间资金,激发民间投资热情;
另一方面重点面向长三角、珠三角地区民间资金雄厚的区域进行招商,充分将民间资金转化为民间资本,促进常德市旅游产业发展;
☐积极合理地利用外资。
根据国家利用外资的相关政策,并适当给予地方优惠政策,合理引导外商投资在旅游产业结构上分布,鼓励外商在常德兴办外商投资旅游企业、兴办合资旅游行社;
☐鼓励社会各类主体投资。
旅游业是一个涉及面广,而投资大、周期长的产业,政府的投入十分有限,必须转变观念,坚持“谁投资、谁受益”的原则,用改革的思路和市场的手段,贯彻国家、地方、部门、集体、个人多措施并举方针,突破制约旅游业发展的"
瓶颈"
。
当然,也不能忽略“谁开发,谁保护”的可持续发展的基本理念。
3、投资环境建设
主要从以下几方面入手,营造常德市良好的投资环境:
☐政府部门充分发挥招商引资中“宣传员”、“讲解员”、“协调员”和“服务员”的作用,协助旅游单位及企业招商。
☐由常德市旅管会牵头,成立常德市国际旅游投融资集团公司,搭建旅游发展的投融资平台。
由常德市国际旅游投融资集团公司作为国有控股的股份有限责任公司,筹集国投公司资本金,进行常德市旅游行业的投融资运作。
☐对旅游招商活动中签约的项目加强监控,对没有履约的项目,要迅速
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