中国生态补偿机制和政策评述与展望文档格式.docx
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1.生态补偿的含义
在不同的时期和环境下,生态补偿具有不同的含义。
总体而言可以分为三种,即自然生态补偿、对生态系统的补偿以及保护生态环境的经济手段。
自然生态补偿指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看做生态负荷的还原能力”(《环境科学大辞典》,1991)[1]。
对生态系统的补偿是指人们通过采取措施确保生态环境质量或功能的行为,特别是对生态用地的占用补偿,确保一定区域内生态用地保持在稳定的水平。
而作为保护生态环境的经济手段则是20世纪50年代以来开始逐步出现并成为环境政策的焦点,指通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用;
通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额提供;
通过制度创新解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。
在有关国际组织和发达国家,生态补偿通常指生态(环境)服务功能付费(paymentforecologicalservicesorpaymentforenvironmentalservices,PES),指生态(环境)服务功能受益者对生态(环境)服务功能提供者付费的行为。
在中国实际的生态环境保护与管理中,生态补偿的内容非常广泛,至少具有五个层面上的含义:
(1)对生态服务价值的付费,如一些城市对其主要水源地的补偿;
(2)对生态环境本身的补偿,如在《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》(环发[2001]4号)中规定,对重要生态用地要求“占一补一”;
(3)将经济活动的外部成本内部化,利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,如生态环境补偿费的概念(王钦敏,2004)[2];
(4)对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于奖励或赔偿;
(5)对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入或额外增加的成本等,包括重要类型(如森林)和重要区域(如西部)的生态补偿等。
以上五种含义除了对生态环境本身的补偿之外,主要可以归纳为两类,一类是与国际概念相似的生态(环境)服务功能付费(PES),体现的是“谁受益,谁补偿”或者“受益者付费原则”;
另一类则是针对中国由于资源开发造成严重的生态破坏,其治理与恢复的成本需要通过生态补偿来体现,即“谁破坏、谁恢复”或者“破坏者付费原则”。
2.生态补偿的政策范围
生态补偿从经济学、法学、管理学、生态学等理论出发有不同的理解。
从公共政策制定的角度,生态补偿是一种以保护生态服务功能、可持续利用自然资源、促进人与自然和谐相处为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、生态破坏成本、发展机会成本,运用财政、税费、市场等经济手段,调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。
具体而言,生态补偿可以分三个层次:
首先是生态环境的外部性内部化手段,通过生态补偿控制资源开发造成生态环境破坏的外部成本,体现生态环境保护的外部效应;
其次是一种促进生态环境保护经济手段,开展有利于生态保护的财政和税费制度改革,优化社会经济活动和资源配置;
第三是一种区域协调发展制度,依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制,提高生态环境保护的积极性和保护效率,促进区域的协调发展。
二生态补偿的理论与方法
1.生态补偿的理论基础
从理论上讲,生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段,而生态环境特征与价值的认识,则是实施生态补偿的理论依据。
(1)生态环境的系统性理论。
生态环境是由各种自然要素构成的复杂系统,具有环境与资源的双重属性,因此生态环境必然具有以下三个方面的价值:
一是固有的自然资源价值,即未经过人类劳动参与的天然产生的那部分价值,取决于各自然要素的有用性与稀缺性。
二是固有的生态环境价值,即自然要素对生态系统的功能价值,包括维护生态平衡,促进生态系统的良性循环,也就是生态系统服务功能的价值。
三是基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值,包括为保护和恢复生态环境所需要的投入。
自然资源本身就是生态环境的组成部分,而目前几乎所有的资源开发利用制度都只体现了自然资源的价值,而没有反应到生态环境的价值。
(2)生态服务功能价值理论。
生态系统价值特别是生态系统服务功能价值的深入认识和研究,是建立生态补偿机制,反映生态系统市场价值的重要支持。
1997年RobertCostanza等人在《自然》上发表了《世界生态系统服务价值和自然资本》,首次系统地设计出测算全球自然环境为人类所提供服务的价值,认为“生态服务”数值是全球GDP的1.8倍(Costanza,1997)[3]。
2005年3月30日,《千年生态系统评估报告》(MA)正式发布,认为“生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益”,生态系统给人类提供各种效益,包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能。
(3)环境外部性理论。
外部性理论是环境经济学的基础,也是环境经济政策的理论支柱。
环境资源的生产和消费过程中,产生的外部性主要反映在两个方面,一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本,二是生态环境保护产生的外部效益。
前者导致资源开发领域里造成了严重的环境污染与生态破坏,这部分成本没有纳入经营者的生产成本;
后者导致生态环境的效益被其他个体无偿享用,生态环境保护的效益难以兑现。
庇古认为,社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时,不能靠在合约中规定补偿办法予以解决。
这时,市场机制无法发挥作用,即出现市场失灵。
这就必须依靠外部力量,即政府干预加以解决。
当它们不相等时,政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益),使外部性“内部化”。
这种外部性内部化的制度,就是制定生态补偿政策的核心目标。
(4)生态资产理论。
生态系统提供的生态服务功能具有价值,也是一种重要的资源,而且日渐稀缺,为了将生态资源进行有效管理和合理配置,生态资产的理论就应运而生,且日渐完善。
制定生态补偿政策,特别是依托市场机制的补偿政策,必须依托生态资产的理论,从生态资产的一般特征入手,通过立法建立生态资产用于交换和保值增值的外部条件。
资产首先是具有市场价值或者交换价值的一种实体,具有稀缺性且能产生效益。
生态资源日渐稀缺是不容置疑的,也具有重大的效益,但目前还很难通过市场途径将这种效益兑现。
问题在于作为资产的另一个条件就是所有者明确,明确生态资源的所有者问题目前还非常薄弱。
而明确资源所有者最有效的手段就是法律机制,因此生态资产管理的核心问题是立法问题,立法问题的核心又是生态资源的产权界定问题。
(5)公共物品的理论。
按照微观经济学理论,社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。
一般认为,公共产品的严格定义是萨缪尔森给出的。
按他的定义,纯粹的公共产品是指这样一种产品,即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。
与私人产品相比较,纯粹的公共产品具有以下两个基本特征:
非竞争性和非排他性。
公共产品的非竞争性和非排他性特性,使得它在使用过程中容易产生两个问题:
“公地的悲剧”和“搭便车”问题。
目前尽管与生态环境密切相关的自然资源如森林、水体、农田的某些权属属于私有,但大部分的自然资源都属于共有或国有,也属于公共物品,而生态环境则更是属于典型的公共物品,“公地的悲剧”和“搭便车”的问题就成为生态环境保护的根本问题。
生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征,很难改变公共物品的基本属性,需要从公共服务的角度,进行有效的管理。
完善公共服务,重要的是强调政府的主体责任,公平的管理原则和公共支出的支持。
在生态环境保护方面,基于公平性的原则,区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务,享有平等的环境福利,这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
2.生态补偿的方法体系
生态补偿的关键要素是补偿责任机制、补偿标准以及补偿方式,明确谁补偿谁,补偿多少,如何补偿的问题。
责任机制是明确利益相关者在生态补偿机制中的身份和应承担的责任,利益相关者的责任除了根据法律明确要求确定外,还可以根据产权制度,PPP(污染者付费原则)、UPP(使用者付费原则)和BPP(受益者付费原则)来确定。
补偿标准确定的方法一方面是基于环境治理成本(环境保护投入)和生态环境损失(生态服务功能价值)进行评估和核算,另一种思路是基于利益双方的博弈与协商谈判确定。
补偿方式与途径的分类体系很多,但补偿主体与补偿的运作机制是其关键因素,按照补偿主体与补偿运作机制的差异,可以把生态补偿分为政府补偿和市场补偿两大类。
图1生态补偿的理论与方法体系
三国内外经验与进展
1.国际实践经验
国际上,生态补偿主要指生态(环境)服务功能受益者对生态(环境)服务功能提供者付费的行为。
付费的主体可以是个体、企业或者区域,也可以是政府,前者通常是签订协议,个体、企业或者区域为享受的环境服务付费,后者大多是国家对一些具有重要意义的生态区域或生态系统进行国家支付购买。
除了矿产、水等资源开发领域外,美国、瑞典等国家还对保护农业生态环境的生产行为进行补偿。
(1)自组织的环境服务付费。
在产权制度比较明晰的情况下,环境服务功能受益者和提供者自可以通过谈判或者中介,达成购买环境服务功能的协议。
典型的案例如毕雷威泰尔矿泉水公司向居住于Rhin-Meuse流域腹地的奶牛场提供补偿,农民则减少以牧养为基础的奶牛农场业和改进对牲畜粪便的处理方法以及放弃种植谷物和使用农用化学品。
纽约市政府通过对水用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金筹集补偿资金,补贴上游地区农场主采用环境友好型的生产方式从而改善水质。
澳大利亚的一项“灌溉者支付流域上游造林”[4]的流域之间生态补偿项目,由马奎瑞河食品和纤维协会向新南威尔士的林业部门支付一定的费用以供其在上游集水区域更新造林。
世界银行等国际组织也在中美洲、东南亚、中国云南等地区结合扶贫开发和小流域环境治理,探讨建立流域环境服务功能支付制度。
(2)公共支付对重要生态功能的补偿。
对于一些对国家具有重要意义的生态功能之类的纯粹公共物品,许多国家采取公共支付的方式进行收购或者补偿。
如美国的“土地保护储备计划”,美国制定《联邦政府野生动物恢复决议援助计划》,设立专门的基金购买土地用于野生动物栖息地保护(马建章、高继宏等,2001)[5];
墨西哥政府2003年启动的对森林保护进行补偿行动等。
(3)矿区环境恢复补偿。
世界上大多数国家对矿区环境恢复都采用新账旧账分别对待的原则,新账主要由企业承担,旧账主要由政府公共支付解决。
德国针对历史遗留的矿区环境问题,联邦政府成立矿山复垦公司专门从事矿山恢复工作,复垦所需资金则按照联邦政府75%,州政府25%的比例分担。
对于新开发的矿区,根据德国联邦矿山法[6]的规定,必须对矿区复垦提供具体措施作为审批的先决条件;
必须预留复垦专项资金,一般按企业年利润的3%留取;
必须对矿山占用的森林、草地实行等面积的异地补偿。
开发和复垦过程中都有严格的环境标准和质量要求。
美国在《矿山租赁法》、《露天
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