粤桂合作特别试验区运行机制研究Word下载.docx

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“一带一路”是我国将自身发展放在亚太区域合作中考察的重大战略构想。

试验区位于“三圈一带”（珠三角经济圈、泛北部湾经济圈、大西南经济圈和珠江—西江经济带）的交汇点，是历史上的海陆丝绸之路交汇重要节点，作为我国唯一跨区域省际流域合作试验区，应在“一带一路”发展战略中，发挥机制创新试验田的作用。

一试验区的基本情况

2011年12月，广西、广东两省（区）政府在北京签署《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，提出共建合作示范区。

2012年11月，两省（区）政府在海南签署《关于建设粤桂合作特别试验区的指导意见》。

2013年7月，李克强总理在广西调研时指出，原则同意珠江—西江经济带上升为国家战略，试验区将作为珠江—西江经济带的核心内容和主要载体优先发展。

2014年4月，两省区正式批复实施《粤桂合作特别试验区总体发展规划》。

2014年7月，国务院正式批复《珠江—西江经济带发展规划》，试验区作为该规划的独立章节内容上升到国家战略重点。

2014年10月13日，在第十届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会举办期间，朱小丹、陈武代表粤桂两省区政府共同签署《广东广西推进珠江—西江经济带发展规划实施联席会议制度》、《两广推进珠江—西江经济带发展规划实施共同行动计划》和《粤桂合作特别试验区建设实施方案》，正式宣告两省区推进珠江—西江经济带发展规划实施和粤桂合作特别试验区建设进入实质性阶段。

试验区建设是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会改革创新精神的重要途径，是实现国家东西部区域协调发展战略的重要体现，是国家对区域产业结构调整与优化升级高度重视的成果，是两省区政府改革创新通力合作的智慧结晶。

试验区有特别区位。

试验区位于“三圈一带”的交汇点，是我国东西部、两省（区）及西江流域的叠加区域；

是21世纪海上丝绸之路和面向三南（西南、中南、华南）战略支点的重要节点；

是广西“双核”驱动发展战略的重要支撑；

是国务院正式批复实施珠江—西江经济带发展的国家战略的重要组成部分。

这一特别区位使其具有共享东西部与两广的叠加政策的强大优势和巨大发展空间。

试验区打造特别平台。

在珠江—西江经济带中率先打造改革开放平台和产业集聚发展平台，作为改革创新先行先试示范，可形成中国—东盟环保技术和产业合作交流示范基地、中国—新加坡产业园、综合保税区等多个国家级产业发展平台，为电子信息、节能环保、新材料、高端装备制造、生物医药、互联网金融、现代服务等产业集聚和企业总部经济发展创造良好条件。

跨区域、跨省跨流域试验区开发建设在中国尚无先例可循，因此顶层设计必须创新探索。

国家和粤桂两省区在试验区体制机制上做了原则安排，一是《珠江—西江经济带发展规划》提出试验区要“统一规划、统一布局，探索建立利益共享、责任共担的合作新机制”。

二是《粤桂合作特别试验区总体发展规划》提出试验区要采用“两省（区）领导、市为主体、独立运营”的运行模式。

二试验区建设遇到的机制障碍

（一）未能形成统一的管理和开发建设的工作机制

粤桂合作特别试验区是跨省（区）合作的实体化运作，涉及跨行政区划的两省（区）共建共管，涉及包含经济在内的各种重大事项的决策机制、试验区管理机构的设置和人员的任命以及试验区的日常运营机制，至今只形成了粤桂两省区联席会议和肇梧两市联席会议制度，统一的管委会尚未形成，未能形成统一管理和开发建设的工作机制。

（二）未能形成承接产业转移的产业配套机制

试验区当前招商引资步伐加快，产业招商、基础设施招商、金融服务业招商全面推进，但由于促进试验区发展的专门支持政策尚未完善，制约了招商引资取得更大的成效。

产业协作配套功能相对较弱，产业关联度较低，尚未形成成熟且紧密的产业配套与企业合作，制造业内部、制造业与服务业之间的产业关联尚在起步阶段，未能引进相关产业配套企业，未能将试验区建设成为承接产业转移基地和制造业协作配套基地，去配套发展战略性新兴产业、生产性服务业、农产品加工业、休闲旅游业。

（三）未能形成人才科学管理机制

一是未能形成市场化人才引进机制和多元化的人才引进模式，由于软硬环境不完善，人才难以引进；

二是未能形成有效的人才培养机制；

三是未能形成人才激励机制，人才待遇与工作职责、绩效、实际贡献及成果转化与效益挂钩的收入分配制度远未建立，以管委会（梧州）为例，无论来自公务员还是事业编制人员，其工资只按原来的职级领取，这与他们的工作绩效和付出是不相符的，而且粤桂两地管委会工作人员的待遇也有差别；

四是科学的公职人员薪酬体系尚未建立起来。

（四）未能形成多元投融资机制

一是融资模式较为单一，多为企业向银行借贷，上市融资的企业很少，通过发行企业债券融资的几乎没有；

二是金融服务主要以支付清算、资金拆借和银行票据等传统业务为主，缺乏创新的金融服务形式和金融产品；

三是金融市场欠完善，金融创新不足，债券、融资租赁和投资基金等新型金融工具和产品仍未充分发挥金融功效。

三建立完善粤桂合作特别试验区的运行机制

运行机制是指影响人类社会存在与发展的内在机能及其运行方式，是人类社会各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。

粤桂合作特别试验区应在行政管理、开发建设、金融改革、人事管理等重点领域和关键环节改革创新、先行先试，建立与国际、国内规则相适应的试验区开发建设和运营管理机制，包括新型管理机制、独立运营机制、产业配套建设机制、生态环境治理机制、利益合理分配机制、人才科学管理机制、投融资多元化机制。

（一）三级管理机制

突破行政壁垒，逐步建立决策、协调和执行多层次的运作架构。

（1）两省区联合工作领导小组。

两省区联合成立推进珠江—西江经济带规划建设领导小组，以联席会议的形式，统筹指导和协调试验区建设发展过程中的重大事项。

领导小组同时作为试验区开发建设的最高决策协调机构。

（2）两市市长联席工作会议。

两市市长联席工作会议（以下简称“联席会议”）为试验区开发建设的决策机构，对试验区的开发、建设、人员派出、管理运营进行具体决策部署、安排，通过定期或不定期召开联席会议，对试验区开发建设中的具体问题进行协调、解决。

（3）试验区联合管理委员会。

试验区联合管理委员会（以下简称“管委会”）为试验区开发建设的具体执行机构，主要负责落实联席会议的各项决定和试验区开发建设的具体事宜。

管委会主任采用轮值制，每届任期四年，由肇庆、梧州两市轮流派出，首届由梧州市派出。

两市提出的管委会主任人选需是派出市的市领导，同时挂任对方市的相应职位。

管委会副主任若干名，由双方对等派出。

试验区管委会根据试验区的建设需要设立经济发展、投资促进、规划建设、环境保护、财政税收等机构。

内设机构的设置应遵循精简、高效原则，可以采用大部制。

内设机构人员由两市对等派出，实行统一办公。

内设机构均行使梧肇两市市级对应机构的行政管理权，并接受两市对应机构的业务指导。

双方派出人员在试验区的具体工作由管委会统一进行安排和管理。

目前，推进珠江—西江经济带发展规划实施联席会议和梧肇两市市长联席会议工作机制已经确定，但试验区管委会联席会议和两市统一的投资开发建设公司尚未建立。

试验区（梧州）管委会已成立，建议尽快配齐管委会和粤桂投资公司班子队伍，以便推进与试验区（肇庆）管委会的对接与整合，在梧肇两市成立试验区管委会联席会议的基础上，加快成立统一的联合管委会，并适时推动成立统一的投资开发公司，实现“统一经营、统一管理并运转正常”目标。

从两省区层面，加快出台《粤桂合作特别试验区管理办法》，明确试验区经济管理权限，按照“试验区事试验区办”原则，赋予试验区部分市经济、行政审批职能，优化服务环境，规范开发建设和运营管理，加强绩效考核和监督评估。

（二）独立运营机制

将属地管理权放权委托给试验区，是跨区域行政联动的“质”性突破。

“整体委托管理”是解决管理体制弊端、提高行政效能最为有效的方式。

粤桂两地将试验区的政治、经济、文化、社会管理等属地管理权委托给试验区管理会。

突出园区管委会主体地位，省级和属地政府的规划、城建、税务、产业、环保等方面的管理职能，可交由园区管委会统一行使职权，这样便于保持试验区的相对独立性，便于调动合作双方的积极性，有利于工作的开展。

赋予试验区管理机构部分相当于市级经济管理权限，实施行政许可事项“一站式”受理及审批，实现“试验区事试验区办”。

（1）行政管理方面。

一是改善试验区治理结构，优化试验区内部机构设置，推行新型管理和运行体制，建立监督机制；

二是改革投资审批制度，对相应企业投资项目实行备案制与核准制；

三是实行统一市场准入制度，推行负面清单管理；

四是建立行政许可权力清单，负面清单范围内企业和公众按照审批事项依法申请，清单以外项目全部改为备案管理；

五是加大试验区权力下放和取消审批权限，减少和放宽项目审批环节和条件，探索试验区联合审批及并联审批；

六是建立试验区网上审批平台，大力推行网上审批。

（2）在项目管理方面。

一是管委会设立投资促进部门，统一负责对外招商及投资工作。

办理落户试验区的项目，按照政策最优、对项目方最有利的原则，确定项目公司注册地。

项目的商业登记地可与项目的生产基地分开进行登记。

二是项目进驻后的立项、报建及有关公共服务工作，由管委会牵头办理；

涉及省级管理权限的，原则上按照“属地原则办理”。

（3）在开发建设方面。

两市等比例出资共同设立试验区投资开发建设公司作为试验区开发建设的平台公司，执行管委会决策，具体负责试验区开发建设的相关事宜。

一是试验区范围内的土地一级开发，包括土地收储、基础设施建设等，由管委会制定开发计划、供地计划及资金需求计划交市长联席会议审议、决定。

管委会也可引入社会资本进行土地一级开发。

二是试验区开发建设公司负责试验区的土地一级开发、基础设施建设及相关项目建设等，可根据需要下设投资控股公司及相关基金。

开发公司按照市场化原则和现代企业制度要求运营。

三是试验区的项目招商、宣传推广统一由管委会负责，相关费用开支列入试验区开发建设成本。

四是管委会负责财务、审计工作的部门，对试验区开发建设的成本以及两市的具体投入进行审核。

管委会另委托第三方专业审计机构，每年度对试验区的总投入进行审计，审计报告作为计算两市年度投入的依据。

（4）运营管理方面。

赋予试验区投资开发建设公司一级土地收储开发职能，将部分国有资产包括土地资产注入该公司，提高试验区资本运作能力。

同时，投资开发建设公司通过设立置地、园林、物业等专业子公司，为试验区建设开发以及入驻企业提供专业化服务，提升公司效益和发展空间。

采用多元化市场开发模式，积极推行“园中园”建设，引进国内外知名企业在试验区开展园中园建设，探索供地园中园建设企业自行规划项目用地。

另外，试验区还可采取控股、参股、相互持股、发行权益债等方式，引进战略投资者和民间资本共同开发建设，提升试验区自身造血功能，有效解决