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2007年6月农村低保标准低于绝对贫困、低收入标准的县的比例
全国
东部
中部
西部
农村绝对贫困标准(年人均收入693元)
63.2%
37.8%
63.3%
81.9%
农村低收入户标准(年人均收入958元)
22.5%
24.9%
29.0%
14.1%
全国涉农县(市、区)数(个)
2747
735
1013
999
资料来源:
数据取自《农村低保》,民政部网站(),经整理而成。
问题不仅于此。
调查了解到,部分贫困儿童即便符合当地的城乡低保条件,但由于政策之间的衔接问题,目前仍被排斥在低保制度之外。
最为突出的是超计划生育困难家庭的儿童。
以广东为例,按照《广东省城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》规定,违反《广东省计划生育条例》未采取补救措施的,不予批准享受低保。
而超生的家庭,有相当一部分是困难家庭,有的是单亲家庭,一个家长带着二、三个小孩,交不起超生应交的社会抚养费,但家庭生活确实困难,亟需政府给予帮助。
为缓解他们的困难,当地的做法是采取临时困难救助的办法,适当补助一点,但长期下去,必然会影响儿童的健康成长。
2.孤儿
被排斥在经常性救助制度之外的孤儿数量,有确切的全国性数据。
根据民政部在全国31个省、自治区、直辖市进行的摸底调查结果,截至2005年4月,全国孤儿总数为57.3万人,其中享受了城乡低保、农村五保等不同形式救助的37万,占孤儿总人数的64.9%。
换言之,全国尚有20余万,即接近总数三分之一的孤儿没有得到经常性的制度救助。
其中,情况最严重的河南省,仅有48%的城市孤儿和23%的农村孤儿获得了救助,孤儿未得到救助的比率高达64.4%。
青海和安徽两省未得到救助比率也超过50%。
尚晓援教授两省三县的实证研究结果,进一步深化了上述结论(参见表6-2)。
表6-2:
被调查县孤儿接受照顾情况统计
孤儿
总数
享受城乡
低保待遇
的孤儿数
享受农村
五保供养
由亲属抚养的孤儿人数
寄养在
其他家庭
由民间福利机构照顾的孤儿数
安徽阜阳
3486
21
291
2538
948
7
安徽舞阳
191
23
3
189
2
——
广西罗城
120
113
116
4
尚晓援伍晓明,《中国农村孤儿保护体制的个案研究》,北京,《中国青年研究》2006年第12期。
3.受艾滋病影响的儿童
在政府和社会高度重视和关怀下,受艾滋病影响儿童总的来说大多已得到了较好的救助。
然当前最为棘手问题是,受艾滋病影响的儿童的确定与统计工作非常困难。
有相当一部分地方不愿意提供有关情况,致使民政部门无法实施救助。
有研究显示,截至2006年,云南省只有6个州市填报名单,统计造册,而其余州无法提供相关资料。
有的地方在统计数字时,未能将全部受艾滋病影响的儿童完全涵盖在内,造成统计数据不准确。
4.低收入儿童
在城乡低保儿童生活得到基本保障的情况下,低收入儿童(或曰低保边缘家庭中的儿童)的贫困问题日渐突出。
这是因为,低保边缘户多是家庭平均收入高于当地低保标准,但由于家庭中有重病人或未成年子女正在接受教育,支出较大,实际生活水平反而低于低保线。
这些家庭因不符合低保条件,生活其中的儿童不仅无法享受低保待遇,而且也不能享受与低保有关的其他社会救助。
㈡.部分贫困儿童的生活依然比较困难
即使已经接受了社会救助,但因为标准偏低,因此依然有部分贫困儿童家庭生活比较困难。
1.低保儿童
整体看,城乡低保儿童的生活保障水平不高。
这可从保障标准、月人均补差水平,以及低保标准与贫困线的差距三个方面衡量。
从保障标准看,2007年6月,全国城镇低保平均标准为177元/人/月,农村低保平均标准71元/人.月,农村特困救济平均标准487元/人/月。
显然,按现行标准,城乡低保儿童仅能维持最低限度的生活标准,其他需要很难顾及。
然而,现在的问题是,对多数贫困儿童而言,上述标准仅具有理论意义。
由于低保制度执行的是补差政策,低保对象实实在在享受到的是远低于低保标准的月人均补差。
由上文可知,截至2007年6月,全国城镇低保对象月人均补差为92元,农村低保对象月人均补差为28元,农村特困救济对象月人均补差为14元。
也就是说,撇开专项救助措施,根据现行低保政策,城镇低保儿童每人每月仅能获得92元的基本生活费用,农村低保儿童每人每月仅能获得28元的基本生活费用;
农村特困救济儿童每人每月仅能获得14元的基本生活费用。
低保儿童的生活困境,也可从农村低保标准与农村贫困线的比较中得到凸显。
到2007年6月,全国2747个涉农县(市、区)中,有63.2%的农村低保标低于现行绝对贫困线,其中西部的比例更高达81.9%。
换句话说,全国六成以上的涉农县(市、区)的低保儿童,即便享受了全额待遇,其生活也处于国定贫困县之下。
西部地区的比例更超过八成。
应当说,各地普遍实施的分类救助政策,极大地缓解了低保儿童的生活困境。
然由于现行低保标准的基数过低,即便按现有分类救助政策的两个最高标准推算,城乡低保儿童的生活窘困局面并不会发生实质变化。
如表5-4所示,针对孤儿,地方执行的最高标准是在当地低保标准的基础上增发30%,针对其他低保儿童,地方执行的最高标准是在低保家庭享受的月人均补差的基础上提高50%,以平均值(城镇平均低保标准177元,月人均补差92元;
农村平均低保标准71.4元,月人均补差28元)推算,城乡孤儿平均生活保障费分别为230元和138元,城乡其他低保儿童平均生活保障费分别为93元和42元。
事实上,在农村地区实行分类救助政策的县(区、市)为数很少。
相对于城乡低保儿童,失去父母的孤儿生活更为艰苦。
根据民政部2005年全国性摸底调查结果,截至2005年4月,全国孤儿年人均救助额不足2000元。
河南省提供的数据更为详细。
目前,全省城市孤儿享受的制度性救助主要是城市最低生活保障金,平均每人每年1311元。
占孤儿总数绝大多数的农村孤儿获得制度性救助的方式主要有三:
一是农村五保供养制度,这也是最主要的方式,全省平均每人每年1110元;
二是农村最低生活保障制度,全省平均为每人每年360元;
三是农村特困户救助制度,全省平均每人每年291元。
上述救助标准具体到生活中如何理解?
我们认为,引入儿童正常抚养成本概念可能是一个较好的办法。
以河南省农村孤儿为例,据调查,河南省农村儿童的正常抚养成本每年至少在2000元左右,对于上高中的孤儿,每年的学杂费、住校费、生活费至少需要3000元以上,显而易见,政府每年发给农村孤儿1110元的五保救助金,远远满足不了他们正常的学习和生活需要。
也正因为如此,基层民政干部不得不使用救灾款物对这些孤儿进行少量的、临时性的生活照顾。
对受艾滋病影响的儿童,全国普遍的做法是把他们全部纳入城乡低保制度。
不过,河南、云南等少数几个艾滋病高发地区,则专门制定了艾滋病影响儿童的救助政策。
如表5-5所示,对受艾滋病影响儿童的生活救助,河南省主要是按照儿童受艾滋病影响的不同程度发放不同标准的生活救助金,即对艾滋病致孤儿童,每人每月发放200元的生活救助金;
对艾滋病导致的单亲家庭未成年人子女,每人每月发放65元的生活救助金;
对艾滋病感染者家庭中的儿童,每人每月发放不低于30元的生活救助金。
若与河南省现行低保标准进行比较,该省针对受艾滋病影响儿童的生活救助金明显高于低保金。
在经济欠发达的情况下,河南省政府这一重要举措,对保障受艾滋病影响儿童的基本生活无疑具有示范作用。
然而上述标准如果与该省农村儿童正常抚养成本比较,则显得颇为不足,何况这些孩子是受艾滋病影响的具有特殊需要的儿童。
2006年刘继同对云南、河南、山西三省的实地调查印证了这一点。
该项调查结果显示,75.7%的照顾者报告现有的补助费不足够或严重不足,24.5%的艾滋病致孤儿童报告每月仅吃一次肉。
㈢.不利于贫困儿童保护的不平衡的救助政策
这主要表现在贫困儿童救助政策的城乡、区域不平衡上。
以低保儿童为例,如表5-3所示,全国农村低保平均标准仅是城市低保平均标准的40.1%。
其中:
东、中、西部农村低保平均标准占城镇低保平均标准的比例分别是48.3%、36.2%和31.9%。
可见,农村低保平均标准明显低于城镇低保平均标准。
相对于东部地区,中西部的城乡差距更大。
若从月人均补差看,城乡差距问题更趋严重。
资料显示,截至2007年6月,全国农村低保月人均补差(28元)仅是城市低保月人均补差(92元)的30.4%,不足三分之一。
分地区看,东部地区城乡低保标准明显高于中西部地区。
如:
东部城市低保平均标准达207元,比中、西部地区低保标准分别高出47元和44元。
东部农村低保平均标准达100元,比中、西部地区低保标准分别高出42元和48元。
再如受艾滋病影响的儿童,面对艾滋病的冲击,各地都程度不等地行动起来,采取了各种措施,对受艾滋病影响的儿童进行救助。
从救助情况看,各地的差异较大。
相对而言,河南、安徽、云南等地的政府对受艾滋病影响儿童的救助力度较大,如河南、安徽两省政府专门出台了有关文件,受艾滋病影响的所有个人都享受了城乡低保待遇或专项救助。
但在有些地区,政府的主要作用是援助的组织者,即利用企业和外部的资金对儿童进行救助。
表5-3:
分城乡、区域2006年6月全国低保标准的情况
城市低保平均标准(元/人.月)
177
207
160
163
农村低保平均标准(元/人.月)
71
100
58
52
农村标准/城市标准(%)
40.1
48.3
36.2
31.9
《农村低保》,民政部网站()。
㈣.贫困儿童的医疗救助政策有待完善
针对贫困儿童的重(大)疾病,政策层面主要是通过建立城乡医疗救助制度予以解决。
近年来,城乡医疗救助制度的确有了长足的进步。
但是,由于制度处于初创阶段,又缺乏可资借鉴的现成经验(国际的、国内的),因此,从目前落实的情况看,这项制度从设计到实施都还存在一些问题:
1.起付线的设计使大部分贫困儿童不能得益
现在的制度设计,大多采用了“起付线”的救助门坎,这将大部分贫困儿童挡于医疗救助的大门之外。
贫困儿童要想获得医疗救助,必须首先自己设法支付医疗费用。
在报销时,起付线这道门坎,常
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