规范性文件的备案审查.docx
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规范性文件的备案审查
规范性文件的备案审查
监督法专设一章,对“规范性文件备案审查”作了规范。
这是在立法法已有的立法监督规定的基础上,在新形势下为维护法制的统一与尊严,对法律监督制度的进一步完善与深化。
这里所称的规范性文件,是指除宪法和法律外,以下两类文件:
一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。
这些文件都是我国法的渊源,是我国法律体系的组成部分。
二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。
这些文件虽然不是我国法的渊源,不是我国法律体系的组成部分,但也都是普遍适用的。
这里所称的备案审查,指的是前述两类规范性文件在生效之后,要按法定期限报法定的机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档,在规范性文件的有效期间,依法对其监督审查的活动。
一、加强法律监督,从制度上维护国家法制的统一
我国是实行单一制的社会主义国家。
与联邦制国家相比较,单一制国家的特点在于,国家的主要权力由中央掌握和行使,地方上不拥有独立于中央的、不可让渡的权力,地方上的权力是由中央授予的;从法律制度上说,全国只有一部宪法,宪法作为国家的根本大法,具有至高无上的权威,任何法律、法规以及其他规范性文件,都不得同宪法相抵触。
这样一种国家体制,必然要坚持法制的统一。
道理很简单,只有坚持法制的统一,才能真正维护国家的统一;只有坚持法制的统一,才能维护统一的市场经济秩序。
这是由于,我国是一个有960万平方公里、56个民族的大国,没有法制的统一,就不可能维护国家的统一。
还由于,我们所致力于建立和完善的市场,是统一、有序、公平竞争的市场,不是分割的无序的市场,在法律制度上一旦发生“部门保护”或“地方保护”,市场经济就会被干扰和破坏。
还应当看到,我们所制定的法律、法规及其他规范性文件,从根本上来说,都应当是党的成熟的方针、政策的法制化,只有坚持法制统一,才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。
因此,我国宪法庄严地规定:
“国家维护社会主义法制的统一和尊严。
”不允许任何违反和破坏法制统一的行为。
法制统一的要求,涉及多方面的工作,广义地说,它既包含立法行为,也包含执法行为,还应当包含制定其他规范性文件的行为。
从立法上讲法制统一,主要包含三层内容:
第一,宪法的权威至高无上。
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章,都不得与宪法相抵触。
宪法规定了国家的根本经济制度、政治制度和文化教育制度,规定了公民的基本权利和义务,规定了各级各类国家机关的职权与责任,具有最高的法律效力。
一切违宪的法律文件,都是无效的。
第二,下位法不得与上位法相抵触。
二十多年来,我国从中央到地方,遵循宪法的规定开展立法工作,已经初步形成了以宪法为基础,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等在内的社会主义法律体系。
从这个法律体系内部的效力等级来说,法律优于行政法规,行政法规优于地方性法规、国务院部委规章以及地方政府规章,地方性法规优于同级及下级地方政府规章。
按照这样一种效力等级,下位法应当与上位法保持一致,不得抵触。
第三,同位阶的法之间应当互不抵触。
同样是法律、行政法规,同样是一个省或者一个较大市的地方性法规或者规章,对同一件事情的规定应当相互一致,不得互相“撞车”,否则,执法中会难以适从。
法制统一所体现出来的这三个方面的“不抵触”,保障着我国法律体系内部的和谐一致。
为了保证国家法制统一,我国立法制度从两个方面做了规定:
一是,确定不同位阶法的权限范围,防止越权立法。
宪法是国家根本大法,具有最高的法律地位。
宪法规定:
全国人大及其常委会根据宪法,制定法律。
其中,全国人民代表大会制定民事、刑事、国家机构以及其他方面的基本法律;全国人大常委会制定除基本法以外的单行法律。
国务院根据宪法和法律制定行政法规。
国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章。
省、自治区、直辖市人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规不抵触的前提下,可以制定地方性法规。
较大市的人大及其常委会可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规,制定地方性法规,等等。
立法法还根据宪法和我国的实际情况,就国家基本的经济、政治、司法等方面的制度和公民的基本权利等事项,规定了全国人大及其常委会的专属立法权。
属于专属立法权范围的事项,只能由全国人大及其常委会制定法律。
专属立法权以外的事项,如果全国人大及其常委会尚未立法,国务院和省级、较大市级人大及其常委会原则上可以制定地方性法规。
经全国人大授权,国务院可以就全国人大专属立法权中的某些事项制定行政法规。
二是实行备案审查制度,进行立法监督。
按照立法法的规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等,应当在公布后的30日内依照以下规定报有关机关备案:
(一)行政法规报全国人大常委会备案;
(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;较大市的人大及其常委会制定的地方性法规,由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案;(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
备案的本意是备查。
上述行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等报送备案后,接受备案的机关应当依法开展审查工作。
对此,立法法已经作了基本的规定,全国人大常委会委员长会议通过的关于《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,又从常委会自身的备案审查职责出发,从操作程序上作了具体规定。
按照上述规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及经济特区法规(以下简称法规)报送全国人大常委会备案后,要由常委会办事机构分送全国人大有关专门委员会和法制工作委员会,依法开展审查工作。
审查分为主动审查和被动审查。
所谓主动审查,指的是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下,由专门委员会或者法制工作委员会主动开展的审查工作。
这大体是由于某一法规存在明显的与宪法或者法律相抵触的问题,粗经过目即可发现。
但是,这类情况毕竟是少见的。
从实际情况来说,审查工作是以被动审查为主的。
所谓被动审查,是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提。
以被动审查为主的备案审查制度,比较符合实际。
因为:
第一,备案审查的法规日积月累,数量很大,任何接受备案的机关都难以组织足够的力量,逐件逐条对法规进行审查。
第二,更为主要的,各种法千差万别,所涉及的社会关系纷繁复杂,除明显的违宪违法外,有些规定是否与宪法法律相抵触,只有通过实施才能暴露出来。
这和通过实践检验真理的道理是相通的。
法律对被动审查设定了两个渠道。
第一个渠道是由本级法律执行机关和省级国家权力机关提出要求而启动的审查渠道。
立法法规定:
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
第二个渠道是上述国家机关以外的其他国家机关、团体、组织以及公民提出建议而启动的审查渠道。
立法法规定:
上述国家机关以外的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
有关专门委员会对法规的审查,是与法律委员会协同进行的。
就审查结果来说,无非是两种,一种是与宪法法律不相抵触,另一种是与宪法法律相抵触。
对于前者,依照审查工作程序,由专门委员会向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。
制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关专门委员会反馈。
制定机关对与宪法或者法律相抵触的法规不予修改或者废止的,有关专门委员会可以向委员长会议提出撤销该法规的议案,由委员长会议决定是否提请常委会会议审议;一旦经委员长会议提请常委会审议,那就同法律案和其他决议案一样,依照全国人大常委会议事规则进行审议,并最终做出决定。
其他接受备案的机关如国务院、地方人大常委会对于报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,立法法采取授权的方式,规定按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关自行作出规定。
国务院已于XX年12月14日以国务院令第337号,颁布了《法规、规章备案条例》。
在此前后,各省级和较大市级人大常委会也先后制定了相关的地方性法规,开展了备案审查工作。
从以上情况可以看出,法制统一是我国社会主义法制的重大原则。
这个重大原则,是由立法监督制度予以保证的。
多年来,由于这一立法监督制度的有效运作,从总体上保证了我国以宪法为基础的社会主义法律体系内部的和谐和统一,对推进各项改革,建立和完善社会主义市场经济体制,促进经济和社会发展,发挥着重要作用。
二、坚持和完善中国特色规范性文件监督制度
按照我国宪法和有关国家机关组织法的规定,国家机关制定的调整人们社会活动的行为规范,除前述法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章之外,还有地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会和各级政府发布的规范性文件,包括地方各级人大常委会的决议、决定,地方各级人民政府发布的决定、命令。
这些文件,虽然制定机关和具体称谓不同,但从性质上说,都属于为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的文件。
从这些文件的内容看,大多涉及公民、法人和组织的权利和义务,并且在所辖区域普遍适用,有普遍的约束力和一定的强制性。
因此,其内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于群众的切身利益,关系极大。
正如有的地方人大常委会同志所说的,“一份规范性文件的好坏,造福与祸害都是一大片,都是成千上万的人民群众。
”从实际情况看,这些规范性文件中,有的是明显违法的,如违反法律、法规规定,擅自设定审批、收费、罚款、强制措施等,增加了群众负担,损害了群众利益,干扰了正常的市场经济秩序,人民群众反映强烈。
“司法解释”也是一种规范性文件。
在我国,所谓“司法解释”,指的是国家最高司法机关即最高人民法院和最高人民检察院对法律适用中的具体问题作出的解释。
司法解释是我国特有的一个概念。
它不同于西方国家法官在法律适用中对法律所作的解释。
全国人大常委会先后于1955年和1981年两次做出决定,确立了我国的法律解释体制。
其中,现行的法律解释制度见之于1981年五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》,它主要有如下几项原则性规定:
1.凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定。
2.凡属于法院工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。
凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。
最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人大常委会解释或决定。
3.不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。
4.凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出决定。
凡属于地方性法规如何具体应用的问题,由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。
司法解释虽是最高司法机关对法律适用中的问题所作的解释,但其效力却带有一定的普遍性。
这是由于:
第一,它是一种抽象
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