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在公共管理理论界,公共管理的出现是伴随着对于传统行政学典范的挑战而来的。
与当今“教师”一称最接近的“老师”概念,最早也要追溯至宋元时期。
金代元好问《示侄孙伯安》诗云:
“伯安入小学,颖悟非凡貌,属句有夙性,说字惊老师。
”于是看,宋元时期小学教师被称为“老师”有案可稽。
清代称主考官也为“老师”,而一般学堂里的先生则称为“教师”或“教习”。
可见,“教师”一说是比较晚的事了。
如今体会,“教师”的含义比之“老师”一说,具有资历和学识程度上较低一些的差别。
辛亥革命后,教师与其他官员一样依法令任命,故又称“教师”为“教员”。
在实践界,政府的再造运动,极大的扩充和丰富了公共管理理论。
公共管理:
所谓公共管理是指,以政府为核心的公共部门整合社会各种力量,广泛运用政治、经济、法律、管理的方法强化政府治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,以实现公共福祉与公共利益。
性质:
(1)承认政府部门对社会治理的正当性;
(2)强调政府对社会治理负有主要责任;
(3)强调政府、企业、公民、社会的互动,并认为在处理社会及经济问题时,四方应责任共负;
(4)强调多元价值;
(5)强调政府绩效的重要性;
(6)重视法律、制度,更为关注管理战略与管理方法;
(7)以实现公共福祉和公共利益为目标;
(8)将公共行政视为一种职业,将公共管理者视为职业的践行者。
公共管理发展的背景:
1、学科背景:
(1)古德诺:
政治与行政二分法:
政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行。
(2)魏劳毕:
行政原则:
行政原则的存在与行政原则的运用。
(3)公共行政即政治学:
向政治学回归,强调传统行政学的规范取向,以建立规范理论为目的,为知识而追求知识。
(4)公共行政即管理学:
向管理学学习,强调一般管理的工具取向,单纯引用企业管理而不考虑现实情况,造成了有管理无公共的窘境。
2、时代背景:
(1)社会因素:
政府规模的扩大和政府角色的膨胀引发社会对政府的不满。
二战后,福利国家观念盛行,政府发生了新的变化,权力得到扩张、职能范围扩大、角色逐步多样化,对于人民生活干预水平加深。
为了实现福利国家,政府一方面将大量资源投入到公共服务提供活动之中,一方面又采用重税政策,以保障公共开支的来源。
这一系列情况引发了人民对于政府的不满。
(2)经济因素:
经济和财政压力。
一方面,福利国家的发展方向,给政府带来了巨大财政压力,拖垮了政府的预算和经济,导致了经济衰退与失业率上升,继而引发了政治、经济的不稳定。
另一方面,国际经济自由化趋势所带来的竞争压力逐渐加剧,各国政府面临巨大的改革压力。
(3)新状况:
社会问题和政府不可治理性的增加。
一方面,工业化和科技的发展带来了诸多新的社会问题。
公共问题复杂、多元、动荡的环境,导致政府的不可治理性增加。
另一方面,面对日益复杂的社会问题,传统的政府功能的确力不从心。
(4)理论因素:
新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
一方面,新右派主义者认可私部门管理理论对于公共部门的重要作用,同时其认为政府失灵的危害比市场失灵更为严重。
另一方面,保守主义政治的政党在西方执政。
公共管理研究途径:
1、公共政策的研究途径:
公共政策途径下的公共管理理论研究者认为,公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。
他们一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者,同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。
以研究取向而言,公共政策途径十分重视非理论性的、非量化的,以实务为基础的规范取向,在研究方法上,多采用个案研究法。
(传统公共行政取向)(部分传统公共行政研究者)(公共政策学院)
波兹曼认为,公共政策取向的公共管理理论研究有三个基本共识:
(1)视公共管理为公共政策分析互补之物。
(2)在方法上重视个案研究。
(3)以高层管理者,特别是政治性任命官员为研究对象。
2、企业管理的研究途径:
B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比有以下的不同:
(1)前者课程设计依循商业学院的传统,后者依循公共政策学院的传统。
(2)前者并不强调公共与私人的差异性,后者则特别凸显公共组织的特殊性。
(3)前者企图与公共行政合流,后者企图摆脱公共行政,形成一个独立的管理领域。
(4)前者重视策略与组织间的管理,是过程取向的,因而非常强调组织设计、人事与预算,后者则强调政策与政治问题。
(5)前者主张采用量化分析法,后者则采用个案研究法。
波兹曼认为:
(1)P途径的公共管理学者一心想划清与传统公共行政的界限,B途径的公共管理学者同行政学者有密切关系和相似理论。
(2)P途径的公共管理者认为公私部门管理有别,B途径的公共管理者则认为两者并没有质的差异。
(3)P途径的公共管理者几乎完全依赖于案例研究,B途径的公共管理使用案例和量化研究结合的方法。
(4)P途径的公共管理者长于个案的处理与分析,B途径的公共管理者重视学术研究与理论的建构。
(5)P途径的公共管理者以高层管理者为研究对象,B途径的公共管理者以具备文官资格的公共管理者为主要研究对象。
公共管理特质:
(1)公共管理是一个整合性的概念,是介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。
公共管理在“什么”与“为何”层面上是沿袭公共行政或公共政策,在“如何”层面上是沿袭企业管理。
(2)公共管理将私部门的管理手段运用于公共部门,但是并未改变公共部门的主体性。
主张在维持“公共”性格的基础上,运用私部门的管理手段或管理精神,以解决公共问题,满足民众需求。
(3)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
波兹曼和史陶斯曼认为,兼顾外部环境关系,特别是重视外部环境,强调战略管理是公共管理与传统行政管理的不同。
(4)公共管理不完全等同于“政府管理”,而意味着一种新治理。
它强调治理,即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关系,而非传统公共行政的政府管理或者政府行政。
(5)公管强调价值调和与责任。
公管强调价值的调和,不仅重视经济、效率、效能,同时也重视公平、正义和民主。
强调责任重要性,并认为只有发展客观有效的绩效测量标准,政府的责任才能落实。
(6)公共管理关注和重视政府的改革与再造。
政府部门的改革、变革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。
(7)公共管理是一个科际整合的研究领域。
它从政治学、经济学、社会学、管理学、心理学借用了许多理论与方法。
公私部门管理的异同:
公私部门的界限虽不明晰,但二者皆为整个社会不可或缺的有机组成部分,公域或私域往往是相连的和互动的,而不是分离的。
现在人们多倡导政府治理中的公私伙伴关系和责任共担便是典型。
但以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体,其组织性质决定了二者之间存在着本质的差别,反映在组织管理和运作中,不可避免的会出现差异。
(1)政治权威与经济权威:
公共管理本质上是国家的活动,其主体乃是政府。
客观上,政府虽然是公共服务的提供者,但也是政治权威的执行者,许多公共管理活动本身就具有强制性,当人民有违反法令的行为时,政府便可以在职权范围内依法予以处罚,而其他组织则不具有这种公权力。
波兹曼曾说,公共管理就是对政治权威的管理。
由此我们可以清晰认识到公共管理包含着政治权威的作用。
私部门的管理,很大程度上也是权威的行使,但是这种权威非制度或者法律授予,而是来自于经济性的市场力量。
由此可以看做是经济权威。
(2)多元制衡与自主性:
公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的,在民主政治国家,公共管理的权威是割裂的。
政府部门虽然重视层级节制,但是大多数情况下,它仍然处在各种政治力量的相互作用之下。
私部门的管理,虽然同样受到外加权威的影响,但这种影响远小于公共管理。
公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的政治界面,而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。
(3)公共利益与私人利益:
公共管理从本质上是对于国家目的的实现,即对于公共利益的实现。
政府具有促进和实现公共利益的义务和责任,这是公管区别于私管的重要特征。
私部门和企业管理往往是个人利益最大化的追求者,经济利益不仅仅是其管理的底线,而是往往被视为积极的经济和社会的善。
(4)法的支配与意思自治:
法律是人民意志的表现,而公共行政是人民意志的执行。
因此为了实现政府任务、达成政府目的,政府部门可以在法律范围内自行采用不同的行政作用。
相较于公共管理,私领域更多的是遵循契约自由和意思自治,有高度的管理裁量权,其内部管理和外部交易活动完全可以以自己的意思进行。
(5)政府与市场:
公共管理与私部门的管理最重要的一个差别在于政府与市场的区别和差异。
政府与市场是现代社会的两大控制体系。
与企业组织不同,政府组织提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。
①垄断与市场(单一)②公共产品与私人产品(差异)③自由与依赖④利润与动机。
(6)多元理性与经济理性:
公共部门处于社会各种力量作用的中心,公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。
当前社会是变革、多元发展的,社会利益与价值均是多元的,而且利益和价值之间往往是冲突的,政府往往需要在多元甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择,因此政府治理中的理性往往是理性的。
私部门的管理,因其组织属性所定,加之职能有限,管理问题涉及的标的人口少,影响小,不易形成整体社会作用,其管理大多为工具的经济理性的考虑,而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。
新公共管理:
20世纪80年代以来,西方各国为应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字,均开始了大规模的政府改革。
政府管理的运作发生了变化,由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政,转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。
从总体上来看,新公共管理是以自利人为假设,基于公共选择代理人理论及其交易成本理论,以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的,其核心点在于,强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。
公共管理者:
公共管理者,在现代民主国家,是经法定程序进入政府,担任政府公职,行使公权力,从事公务管理的公职人员。
公共管理者是受国家和公民委托,行使公权力,负责运用资源及指挥公务人员,达成政府施政目标的人。
广义上包含民选的与任命的两类。
公共管理者角色(公共管理者与一般管理者的区别):
公共管理者和一般管理者的角色和职责有许多相吻合之处,因为管理都会涉及对一个组织拥有的资源,进行规划、组织和协调,以有效的方法去实现组织目标。
然而,管理工作的一个最显著的特征在于其具有环境适应性,即管理者不断依据环境的变化
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