依据村规民约的处罚以明堂村近25年情况为例Word格式文档下载.docx

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离集镇14公里，离县城42公里，有机械路与集镇相通。

成年男性均姓“何”，自宋代始迁至此，世代合族居住。

至20XX年底，全村人口224人，60户。

村民普遍务耕，主要出息为竹、树、柴，80年代中期后外出打工经商渐成风气。

抛去几个长年在外经商、家财百万计的个体户，20XX年村民人均收入约为20XX元。

　　在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年为明堂生产队；

1984－20XX年，与4公里外山上的雪上村（仅10余户人家）组成明堂行政村；

20XX年后，又与邻近的两个自然村，组成九遮行政村。

1990年代后，当地逐渐以“九遮山风景旅游区”闻名全县，邻近数村以亚父庙 

建设为中心，以当地老人协会为骨干，合力修路，共同治安，密切。

1999年，明堂村与邻近6个村庄共同组织了“九遮山景区治安管理委员会”。

　　本文所称的村规民约，指当地村民在不同时期组织的具有自我管理职能的权威机构――主要为村“两委”及近年成立的“九遮山景区治安管理委员会”――制定的各种规约。

集体财产的管理和分配、农村宅基地的安排方案等其他内容，因与本文无关，不予讨论。

本文使用的“处罚”一词，具有特定含义，包括了在当地村民看来具有制裁性质的各种措施。

以现代法律概念论，处罚是一种惩戒性行为，不同于作为补偿性行为的赔偿。

但许多情况下，自治组织责令村民赔偿，在村民们看来，也是一种处罚。

对于两者在规范意义上的区分，将在后面讨论。

　　之所以选择近25年为考察范围，一方面是由于更早时期的事迹已经湮没难寻；

另一方面，在这四分之一世纪中，明堂村与许多村庄一样，已经经历了从人民公社到分田单干乃至今天外出打工、经商成风的巨大变化。

　　本文所述的具体事例主要来源于我父亲何元清、一位农村老干部的叙述，部分来源于本人亲身见闻，文中具体引用的村规民约都有文字记录。

尽管何元清曾参与几乎所有处罚的制定和实施，并在其中起了重要作用，由于主要倚赖他一个人的回忆，难免有些片面和遗漏，甚至细节上的出入。

自然，他更侧重他自己的经历。

但是，他叙述的基本事实可以相信是可靠的。

　　“解剖麻雀”的方法尽管可以提供相对细致的情况，但对于万千复杂的中国农村而言，其全面性显然有欠缺。

我猜想，在以下情况下，可能会呈现与明堂村很不相同的图景：

一是村庄内人口众多而又构成复杂，势立分化乃至对立的；

二是集体经济发达并为村民依赖的；

三是城市近郊，村民利益独立，关系松散的等等。

在上述情况下，需要另行调查研究。

　　二 

处罚依据及其制定

　　自治组织的处罚一般以事先制定并公布的村规民约（有时称“禁令”）为依据。

通常，不会以没有事先公布的规约作为处罚的依据，哪怕被处罚行为是国家法律明确禁止的。

但在个别情况下，对违反公认的道德准则、具有公共危害性的行为（如盗窃集体林木），即使没有村规民约规定，由村民自治组织给予处罚也并非不可思议。

　　依照村民委员会组织法的规定，村规民约应当由村民大会制定。

但该村历次制定的村规民约（包括禁令）从未提交村民大会讨论通过，习惯做法是由“村干部”制定。

通常由村主要干部提出动议，并事先拟好草稿，与会人员可能对草稿提一些补充、修改意见，讨论中一般争论不大。

在当地，村干部的范围一般指村委会成员和村党支部成员，即“村两委”。

有几次，还请下列人员（全部或部分）参加：

党员、治保主任、调解主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记、人大代表、老人协会会长、村民代表等（这些人也属于广义上的“村干部”，有时戏称“小干部”）。

这时，可以算是“两委扩大会议”了。

从实际看，只要具有足够权威，“村两委”讨论决定就可以，邀不邀请其他人完全在于“村两委”的自愿。

自1984－20XX年，明堂行政村村委会、党支部由明堂和雪上两个自然村共同选举产生。

但在内部事务管理上，明堂自然村几乎完全独立，尽管有时借用村委会、党支部名义。

　　除了本村干部独立制定的禁令，近年还出现了几个相邻村庄联合制定的“联防公约”。

1999年5月30日制定的7村“联防公约”，在序言中声明“经七村两委及各村村民代表会议讨论通过”，但事实上并没有各村村民代表会议开会讨论。

我看到的只是加盖7村村民委员会公章的打印件。

“九遮山景区治安管理委员会” 

于1999年成立后，在维护治安和实施处罚中扮演了一个重要角色。

20XX年5月20日，九遮山景区治安管理委员会发出“通告”：

“近日天气久晴干燥、河水干涸，本治安管理委员会重申：

坚决执行上级有关指示和七村联合公约，对在景区内烧山、捕鱼的予以严厉打击，决不轻贷。

望景区人民共同配合，及时举报。

”通告盖有九遮山景区治安管理委员会公章，在管委会前还署上街头派出所，但没有盖章。

　　制定村规民约的另一个推动力来自政府。

在搞所谓“综合治理”、“依法治理”、“新农村建设”等运动中，在抓计划生育工作中，乡镇政府或者县政府有关部门总是自上而下地要求制定和完善村规民约。

有时，乡镇政府和有关部门还提供村规民约的范本供各村参考。

例如，《明堂村计划生育处罚办法》就是根据镇政府的要求制定的。

又如，天台县公安局在1994年印发该村的《治保会工作制度与规范》的小册子里，就有村规民约的范本，并注明“供参考，请结合实际情况修订”。

值得注意的是，该范本中含有处罚的内容：

“违者视其情节轻重、态度好坏，给予批评教育，或者经济处罚，直至移送上级有关部门依法处理。

”1999年的7村“联防公约”，就是在派出所的直接参与下制定的。

该联防公约序言也声明“在公安机关的支持下”制定。

至于20XX年九遮山景区治安管理委员会禁止烧山、捕鱼的通告，更是依仗了“上级指示” 

和当地派出所的权威。

　　村规民约讨论通过后，用口头或书面方式公布。

1990年代前，最常用的形式是在放电影、开社员大会（或村民会议）等场合口头宣布。

我小时候，还见生产队长在村庄各个道地边走边喊某项禁令（如“样山禁止斫柴啦”），偶尔还停下来向某个没听清楚的社员解释一下。

有件事特别能说明禁令公布方式的非正规：

有一次，禁令制定后，待放电影时宣布，但到放电影那天，因村长（村委会主任）有事外出，禁令由村长老婆、一位泼悍的妇女代为宣布。

尽管有人讥笑“其他村干部哪里去了？

”，但没有人质疑禁令的有效性。

近年来，电影不放了、村民会议也很少开了，村规民约更多靠书面方面公布。

简单的，在村口挂一块木板，歪歪斜斜地写上“禁止挖笋，违者罚款”。

那个“联防公约”、“通告”都是用大号字打印后张贴的；

《明堂村违反计划生育处罚办法》是用油漆写在墙上，以郑重其事。

最郑重的，可能数“联防公约”禁止捕鱼的规定，它被刻在石碑上，石碑树立在九遮景区入口处路边。

　　当三年一届的村委会（1977－1984年期间为队委会）改选后，新上任的村委会（队委会）成员常常发动对原有禁令进行修改，或重新制定一个。

这使得25年来，村规民约被多次制定、修改或重申。

现在已说不清楚到底制定过几个村规民约。

虽然村规民约从不明言其有效期限，但很难想象，新一届村委会会援引以前村委会发布的禁令实施处罚（除非连续两届村委会核心成员不变）。

　　三 

禁令的内容（应予处罚的情形、对象和形式）

　　事无穷而令有限，禁令只能针对常发的危害行为作简单的规定。

从各种禁令的规定和实际处罚的情形看，给予处罚的主要有盗窃、赌博、斗殴、诽谤等治安问题。

禁令也涉及违反计划生育、违章建房这两类乡镇工作中比较突出的问题，如《明堂村违反计划生育处罚办法》，对非法多胎生育规定了最高3 

000元的罚款。

从实际执行看，处罚得最多的是盗窃，共20多起；

赌博、斗殴、诽谤等都只有个别例子；

至于违反计划生育和违章建房，村民自治组织实际从未处罚。

被处罚的盗窃行为绝大部分是盗窃村民集体财产，盗窃个人财产（包括村民自留山、责任山上的竹笋树菜），发生的少，被处罚更罕见。

盗窃集体财产又以盗窃集体所有的竹笋树柴为主。

这与该村地处山区，竹笋树柴是当地主要财产和收入来源有关。

90年代初一条禁令规定：

“偷毛竹一株，罚20元，竹归原主；

已卖，加20元。

”

　　随着当地日益成为一个旅游景点，村民环保意识增强，近年开始出现了禁止捕鱼、烧山等保护自然环境有关的内容。

1999年5月30日，7村制定“联防公约”，是我看到内容最为全面的一个禁令。

全文照录如下：

　　“为加强社会治安，维护景区秩序，确保人民生命财产安全和保护景区的生态环境不受破坏，在公安机关的支持下，经七村两委及各村村民代表会议讨论通过，特制定本公约：

　　1、不论何人在景区寻衅滋事不听劝阻者，造成后果的除赔偿损失外，扭送公安机关处理。

　　2、进入景区应增强防火意识，严格野外用火，如用火不当，乱丢烟蒂、火柴头、放爆竹等引起山林火灾，根据情节轻重，责令赔偿损失，情节严重的送交公安机关或其它有关部门处理。

　　3、景区林木严格保护，如在景区内砍伐林木每株口径（在米处）在10公分处以50－100元赔偿，口径在10公分以上处以100－500元赔偿。

　　4、不准在景区内损坏建筑物、财物、花草，违者视情节轻重处理。

　　5、景区内溪坑（自溪地桥至雪上村）不许毒鱼，违者处以环境污染赔偿500－1000元，对电鱼、鱼及其他捕鱼（钓鱼除外）没收渔具，情节严重的处经济赔偿。

　　6、严禁赌博，不听劝阻者报公安机关处理。

　　7、七村联防可以协助各村对重大民事纠纷、山林纠纷共同协商处理，如处理不了按有关规定移交上级有关部门处理。

　　8、本公约经何村、溪地、遮山口、道蓬岩、桐桥、东江、明堂等七村联合制定，敬请广大村民及外来游客共同遵守执行为盼。

“

　　村规民约针对的处罚对象既有本村村民，也有邻村村民，甚至外乡镇的人。

7村“联防公约”的内容，明确显示了这一点。

邻镇一位医院院长的儿子，就曾因违禁捕鱼被罚款。

相反，本村村民在外地“犯法”，本村并不过问。

这一点体现了村规民约效力的“属地主义原则”。

1980年的一起事例显示“属地主义原则”得到普遍尊重。

邻近的祥和公社白泥坦生产队社员夏×

×

盗伐明堂生产队林木，明堂队干部赴祥和公社，请求公社及白泥坦队干部协助处理。

白泥坦队干部偏袒夏×

，主张按该队规定处罚（该队处罚较低），但公社干部表示：

“事情出在那边（指明堂），就按那边规定办。

”事情按此获得解决。

　　运用最多的形式是罚款。

罚放电影也曾是常用的处罚方式，即请公社（乡）电影队到村放电影，由被罚的人负担电影费。

偶尔，被处罚的人还被责令在电影场上当众表示悔过。

有一次处罚形式比较特别：

有一处集体林木被成片盗伐，社员怀疑是生产队长暗中允诺别人砍伐以中饱私囊，该队长矢口否认，于是众人决定，买菜杀猪办酒席，全队每户派一人吃一顿，以后查明是谁干的就由谁负担酒席费用。

结果是那位队长自食其果。

总之，处罚的形式并不完全固定。

但是25年来，没有发生过游街、拘禁一类限制人身自由的处罚。

　　四 

处罚的实施

　　形式上，处罚通常由村“两委”研究决定，其他干部也可能被召集参与决定；

九遮山景区治安管理委员会现在也成了一个处罚主体。

乡镇政府官员（公社干部）对依照村规民约所作的处罚持支持态度。

遇有村