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这是一个讨论的社会、学习的社会,试验的社会和发展中的社会。
”[1]它建立在鼓励和尊重个人参与社会活动的基础上。
随着政治、经济的发展,我国社会正逐步演进为“参与性社会”,在与公众利益密切相关的政策问题上,相关部门开始认真听取公众意见,鼓励公民积极参与政策合法化的过程,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复,增加政策的透明度。
9月份有关“延迟退休年龄”的争论就是一例。
对于是否要延长退休年龄,学界争论已久。
早在2000年,就有专家提交《中国养老保险基金测算与管理》的报告,建议国家应尽快确定推迟退休年龄方案。
目前,在“白色浪潮”对社会养老已形成一定压力的状况下,有关政策的出台并不想一蹴而就;
而是先通过新闻发言人之口向媒体披露消息,将考虑制定政策的意图公之于众,以此来听取公众的意见和建议。
这表明我国已出现一个良好趋势:
在制定公共政策时,有关部门开始施放“决策气球”来试探舆论。
退一步讲,即使不是主观意愿,在客观上也起到了类似的作用。
何谓“决策气球”?
笔者认为可以理解为:
它是在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后,有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时,尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法,具体做法是通过新闻媒体传播有关信息,以激发利益取向不同的公众参与讨论,各抒己见,建言献策。
在我国,施放“决策气球”是一种新颖的做法,赞成者称道这体现了政治文明的进步;
但也不乏反对意见,如认为在一些涉及民众利益、比较敏感的问题上,不能随意发布信息,因为“稍有不慎,就有可能引起舆论混乱,并有可能引发社会动荡”。
对此,我们将通过回顾两个典型事例——都江堰“杨柳湖工程”停建和“延长退休年龄”的争论,来探讨:
施放“决策气球”有无必要?
新闻媒体对此该持何种态度?
需要具体运用哪些策略?
一、典型事例回顾
1、都江堰“杨柳湖”工程的停建
“杨柳湖”工程距离都江堰世界遗产核心区仅350米,很可能会对文物保护、生态环境造成巨大损害。
但有关部门事先没有广泛听取各方意见,而是采取了绕过审批程序,先开工、后报批的工程建设模式。
为了获得支持,2003年4月28日,四川省都江堰管理局就此邀请四川省水利、文物、建设、环保、遗产管理等方面的领导和专家到实地勘察并论证。
会上反对建坝呼声强烈,但是管理局仍坚持继续上马,并在6月5日,再次组织论证,将持反对意见的专家排除在外。
7月9日《》发表了记者张可佳采写的报道《世界遗产都江堰将建新坝 原貌遭破坏联合国关注》后,杨柳湖工程开始进入公众的视野,并形成了一个报道的高潮,央视一套的《新闻30分》、《焦点访谈》以及《南方周末》等纷纷前往都江堰调查采访。
8月初,在媒体广泛报道后,由建设部等单位组成的专家调查组前往都江堰进行调查,并提出质疑。
8月26日,四川省发展计划委员会递交统计报告,给出两点意见:
该工程不宜上马,要慎重;
在未取得一致意见之前,暂停杨柳湖前期工作。
8月29日,在四川省政府第16次常务会议上,省长当场表态“不能上”,大坝的各项工作暂停,工程论证也同时停止。
2、关于“延迟退休年龄”的争论
2004年9月8日,《》最先发出报道,称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说,他们正在考虑延长职工的法定退休年龄,首要是女性的。
由于与公众切身利益相关,这则新闻就像一石激起千层浪,反响强烈。
在新华网发展论坛,在8日早上的7点59分,就有网友上首贴,截至到当天晚上的11点27分,已经有330条回复,绝大部分持否定态度。
此后数天,对这则消息,全国媒体都在跟踪报道、展开讨论。
以时评为例,据不完全统计,仅在9月9日就有4篇,如《信息时报》的《“推迟退休”只会加重社会负担》、《》的《延长退休年龄的隐忧》、《南方都市报》的《延长退休年龄不是减压妙方》、《南国早报》的《延迟退休别按下葫芦浮起瓢》。
由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度,9月13日晚,在中央台的《经济信息联播》中,劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄,在研究,这个问题很敏感,涉及到方方面面,没有最后的抉择”。
随后几天,讨论仍在进行。
9月17日,劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说,“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”,同时透露正在吉林、黑龙江开展试点。
二、施放“决策气球”是必要的
在哲学意义上,公共政策所主张的是主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。
任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。
重视这一过程,是公共政策的一个突出特点。
通过对典型事例的回顾,参照现代公共政策的特征、基本价值标准和制定的基本准则,笔者认为在许多政策制定过程中施放“决策气球”是必要的。
1、现代公共政策问题日益复杂化
现代公共政策的一个显着特征就是政策问题日益复杂化,具体表现在三个方面。
一是政策问题具有相关性。
按照系统论的观点,任何因素都存在于一定的系统之中,任何系统都与其他系统密不可分。
据此,公共政策的价值标准,就不能只考虑现实的、直接的、直观的政策后果,还必须同时考虑未来的、间接的、潜在的政策影响。
二是政策目标具有多重性。
现代社会是多元的,公共政策的目标选择也随之具有多重性。
不同的政策目标在理论上可能会出现悖论,在实践上也不乏冲突的存在,进而形成公共政策的选择困难。
三是政策问题具有动态性。
节奏明显加快、价值多元化和动态变化性是现代社会的三大特征,公共政策问题相应地形成了较强的动态性。
2、公共政策的政治公正标准和社会可行标准
从宏观上说,任何公共政策应该遵循的最基本的价值标准中,都包括政治公正标准和社会可行标准。
政治公正标准主要有以下两个内涵:
一是除法律特别规定保密外,现代公共政策讲求政策制定过程中的透明度,讲求公众发表意见的合法途径,讲求新闻监督。
因为只有具备一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法,是否合理,是否符合公众的利益。
二是公共政策必须符合利益普惠的原则,即“公共政策由其性质所决定,其目的在于为全体公民谋取利益,而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益”。
社会可行标准主要是指,一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地推行。
具体说来,即指既定政策有良好的国民基础,至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈抵制;
同时也不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题。
3、公众舆论是公共政策决定的重要准则
政策决定是公共政策制定过程中最为重要的一个阶段,将决定政策执行、反馈、修正的难易程度。
影响政策决定的因素很多,如个人价值观、党派认同、选区或地区的利益、公众舆论、传统或惯例等。
其中,“公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向”,尤其在那些与公众发生直接关系的政策中。
这是因为从“应然的”意义上来说,由于政府的公共权力和公共事物管理的被授权、被委托的地位和职能,以及由此所产生的公共政策的“公共”性质,政策决定理当尊重民意。
从“功利”的角度来看,聪明的决策者都明白,在公众已形成明确、集中而强大的价值倾向的情况下,顺应民意是唯一正确的选择。
参照以上的理论,事先发布“延迟退休年龄”的消息来试探民意是有必要的。
现代政策问题日益复杂,如退休年龄的延迟不仅仅只关乎养老金的支付,还会涉及到年轻人就业、普通职工的生活状态、现行《劳动法》的修改等一系列问题,它们之间不乏冲突的存在。
利益取向不同的群体对此事就态度迥异,部分公务员、科教人员非常肯定;
而大龄“蓝领工人”、下岗职工等则强烈反对,如果贸然出台政策,其公正程度和社会可行性将会大打折扣。
“杨柳湖”工程的停建,很大程度上则得益于公众舆论的反对。
都江堰是“当今世界年代久远、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程”,但“杨柳湖”工程可能会违反“都江堰作为世界文化遗产的真实性、唯一性原则”。
消息一经披露,众多专家、广大公众的一致反对,全国180多家媒体都介入了报道,最终公众力量直接影响了决策,该项工程被叫停。
试想,如果在工程立项之前试探一下民意,会这样虚耗人力物力么?
三、新闻媒体应该采取的态度和具体措施
如上文所言,施放“决策气球”这一新颖做法值得提倡。
对此,笔者认为新闻媒体应该积极参与报道,引导公众讨论,力求成为一个良好的沟通渠道。
这基于以下两点原因。
1、新闻媒体在公共政策制定中的地位
就公共政策的制定而言,至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了制定过程。
新闻媒体属于其中第三类——社会非法权主体,即“在正式的法律规定中其行为属于非政策行为,但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体”。
新闻媒体主要是通过传播社会舆论来介入的,它负有为那些“缺少声音”的公众讲话的责任,成为一个能充分容纳民意表达的平台。
因为公民的政治参与权利虽是宪法原则之一;
但实际中,作为个体的公民直接参与公共政策制定过程的机会很少,民意很难通过正式的制度渠道进入到公共事务的决策和裁判中去。
2、改善我国公共政策报道状况的需求
“新闻是人们对其生活作出合理决策所需的信息。
”这是哥伦比亚大学教授麦尔文﹒曼切尔在总结新闻定义时提出的原则之一,着重强调新闻的决策功能性。
对此,西方的一些主要媒体做得很好,它们历来以公共政策的权威报道为己任。
而囿于一些过时的观念,我国的公共政策报道,尤其是针对决策过程的报道,在传媒实践中并未得到充分实现。
有论者认为,目前媒体“较低水准的公共政策报道,常常不能满足主流人群的关注与兴趣”。
对“决策气球”的报道,新闻媒体要解放思想,跳出陈旧观念的樊篱。
同时,在具体操作实践中,还须讲求一定的报道策略,将可能潜在的负面影响消弭
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