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在营造良好发展环境的诸要素中,行政效能是居于主导地位的关键要素和重点环节,是欠发达地区发挥后发优势、推进跨越式发展的重要抓手。
只有加强机关效能建设,才能形成奋发向上的精神面貌,保护和调动广大群众的创业积极性,营造宽松良好的政务环境和发展环境,真正做到发展有新思路、改革有新突破、开放有新局面、各项工作都有新举措。
二、准确把握行政效能与行政效能建设的基本内涵
(一)行政效能
1、行政效能的概念
"
效能”一词,带有非常鲜明的中国特色,最早提出这一概念的是毛泽东及其领导集体。
当民主人士李鼎铭先生在一九四一年十一月提出“精兵简政”的建议后,中共中央立刻于同年十二月发出“精兵简政”的指示,要求切实整顿各级组织机构,精简机关,“提高效能”。
次年十二月,毛泽东又在陕甘宁边区高级干部会议上发表讲话指出:
“在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。
••••••”江泽民在党的十五大报告中也明确指出,机构改革必须根据,精简、统一、效能”的原则进行,以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务的水平。
从现有的法规和现实的做法来看,"
行政效能”的涵义非常宽泛,至今还没有一个统一的说法。
有人将“效能"
与“效率"
等同;
有人认为“效能”包含"
效率”,如北京市监察局对行政效能的
解释是:
行政管理活动的效能,主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来;
也有人将"
效能”与"
效率”并列但又没有给出"
效能”的确切定义。
到底什么是"
效能”呢?
《现代汉语词典>〉的解释是:
事物蕴藏的有利的作用”。
根据这一定义,结合各地效能建设的实践,笔者认为“行政效能”就是指国家机关及其工作人员为实现其管理目标,从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效果、效益的综合体现。
强调的是能力、效率、效果、效益的有机统一。
行政管理能力是实现行政管理高效能的基本条件。
不难想象,没有或缺乏行政管理能力的机关组织或工作人员不可能产生和发挥高的管理效能。
行政管理效率指在单位时间里完成的管理工作量,或者说是某一行政管理工作所获的成果与完成这一工作所花时间、人力和财力的比值。
用人、用财、用时越少,效率越高,反之亦然。
行政管理效果指行政管理活动所产生的实际成果,或者说是行政管理活动的实际产出。
主要包括公共产品和公共服务。
行政管理效益是指行政管理活动所产生的直接经济利益、社会利益或客观的社会效应和社会影响。
行政管理效能的这四个要素不是孤立存在的,而是互相联系的,从不同的侧面反映行政管理的效能。
行政管理效能是行政管理活动的出发点和归宿,是行政管理活动情况的综合反映。
2、当前影响行政效能的主要原因
行政效能不高是长期以来老百姓对政府意见最大、反映最强烈的一个问题,不同的地方原因可能不尽一致,但从各地效能建设实践中总结的原因看,有很多相似的方面。
安徽省省长王金山3月24日在省委省政府召开的省直机关加强效能建设动员大会上指出,当前制约安徽省省直机关效能提高的原因主要表现在六个方面:
一是思想不解放,缺乏干事创业的精神气;
二是行政审批偏多,抑制了发展活力;
三是"
三乱”有禁无止,群众反映强烈;
四是政令不畅,部门本位主义严重;
五是衙门习气重,行政效率低;
六是诚信意识淡薄,损害安徽形象的事时有发生。
安徽省马鞍山市常务副市长聂庆义3月31日在中共马鞍山市委六届十二次全体(扩大)会议上讲话指出,马鞍山市机关效能方面存在的突出问题主要表现在六个方面:
一是"
拖”;
二是"
扯皮”;
环节多”;
四是“人浮于事”;
五是,执法比较随意”;
六是"
政策创新不够”。
虽然各地影响行政效能的原因各不相同,但王金山省长和聂庆义副市长所概括的原因具有代表性,是当前影响各地行政效能的主要原因。
(二)行政效能建设
1、 行政效能建设的内涵
关于行政效能建设的内涵各地表述不尽一致,大部分地方一致认为行政效能建设是指以改善行政管理,提高行政机关效能为目标,建立行政效能保障体系,通过加强行政效能监察促进机关管理水平的提高,达到“廉洁、勤政、务实、高效”要求的管理活动。
机关效能建设是是一种高层次的管理形式和载体,机关及其工作人员是效能的体现者,是效能建设的主体;
人民群众是效能建设的受益者,是客体。
效能建设的着力点是要强化对主体行为的约束,更好地服务客体,寓服务于管理之中;
同时让客体能有效地监督主体,以获得满意的服务。
2、 行政效能建设的基本内容
从2000年3月开始,为适应我国加入WTO的新形势,推进政府职能转变,切实转变政府机关作风和提高为人民服务的质量,建设“廉洁、勤政、务实、高效”的政府机关,福建省在全国率先开展了政府机关效能建设活动,到现在,从中央到地方各级政府和部门都程度不同的开展了这一活动。
综观各级各地政府和部门所开展的机关效能建设的实践,行政效能建设的内容主要包括
:
一是解放思想,形成效能建设的统一认识。
加强效能建设,首当其冲的是要进行一场触动思想和灵魂深处的观念革命和精神洗礼,着力破除因循守旧、固步自封的保守思想,着力破除无所作为、不思进取的平庸观念,着力破除阻碍发展的一切条条框框和陈规陋习,充分调动和激发广大机关工作人员加快发展的积极性、干事创业的精神气,形成加强效能建设的统一认识。
二是简政放权,深化行政审批制度改革。
这是当前政府转变职能,提高效能的重要方面。
政府必须高度自觉的根据市场经济的发育程度和社会的成熟程度,明确界定政府的职能范围,有所为有所不为,按照行政许可法的要求,对各种审批项目特别是非行政许可审批项目进行集中清理,进一步减少审批事项,下放权限,减少环节。
三是强化制度创新,用制度统一服务标准,严格机关管理。
根据合法性和合理性原则,按照科学行政、民主行政、依法行政的要求,从机关的基本工作职能和具体业务事项出发,建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制、首问负责制、导办制、效能考评制和失职追究制等制度,逐步形成比较完善的制度体系,以制度管事管人。
四是深化政务公开,推进依法行政。
推行政务公开,是坚持民主监督、促进依法行政的重要举措,也是提高行政效能的重要条件。
许多地方和部门从规范公开的内容、时间、渠道和程序等方面对政务公开做了很多有益的研究和探索。
在当前,加快电子政务建设成为推进政务公开的一个重要方面的工作。
五是加强干部管理,提高干部素质。
加强公务员队伍管理,提高公务员队伍素质,是提升政府公共服务水平的内在需要,是提升行政效能的基础工程。
温家宝在《政府工作报告>〉中就指出"
公务员的素质决定着政府的管理水平和效率”,要把提高公务员素质与政府管理绩效紧密结合起来,要把公务员队伍建设提高到关系政府自身建设的大局的高度。
六是开展效能监察与评估,形成长效监督机制。
效能监察是行政监察机关依法对国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员在行政管理中依法行政履行职责的能力、效率、效果、效益问题的监督检查,及对行政管理工作中违法失职行为的查处。
行政效能监察是改善行政管理、提高行政效能、促进行政机关勤政廉政建设的一项重要措施。
各地为加强行政效能监察,都出台了相关规定和一些具体的制度,通过建立和完善相关制度和长效机制以促进行政效能的提高。
三、当前行政效能建设存在的问题
近年来,各级各地政府高度重视机关效能建设,在转变政府职能、推进依法行政、改进政风行风、整治发展环境等方面,作出了一系列部署,取得了积极成效。
但加强机关效能建设是一项长期而艰巨的任务,综观各地效能建设的实际,仍然存在一些不容忽视的问题。
(一)思想高度统一,认识比较模糊。
随着市场经济和社会各方面的不断发育和成熟,政府自身也在不断成熟。
现在各级政府及其公务员都能从政治的高度认识到加强机关效能建设的重要性和必要性,都能清醒的认识到加强机关效能建设是政府本质角色和职能的回归,尤其是欠发达地区的政府及其公务员都基本上达成了加强行政效能建设是优化区域发展环境,形成区域竞争力的重要战略抓手的共识。
但从调研和分析的结果来看,一些部门及其公务员对行政效能和机关行政效能建设的相关基本问题的认识还比较模糊,存在许多疑惑。
如什么是效能?
效能和效率的关系?
行政效能的价值取向包括哪些?
机关效能建设是不是就是政风
?
工作?
怎么做?
以上这些问题如果不能及时廓清,机关行政效能建设就会迷失方向,最终可能流于形式。
(二) 效能标准比较笼统,缺乏部门个性。
各地在效能建设中都比较重视效能标准的制定,如安徽省马鞍山市委市政府于2005年7月1日发布生效的《关于开展机关效能建设的意见〉〉第二章就专门列举了相关效能标准。
目前的问题是已经制定的效能标准都比较笼统,一级套一级,一般性和统一性的规定居多,有部门特色和针对性的标准不多。
一般性和统一性的标准是必须的,但只有一般性和统一性的标准可能会使标准成为口号标语、空中楼阁。
制定具有部门特色的针对性强的个性标准将大大提高不同部门及其公务员提高效能的积极性和自觉性。
(三) 在效能建设中存在以点代面的现象。
行政效能是指国家机关及其工作人员为实现其管理目标,从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。
效能建设是一个系统的工程。
但由于一些部门及其公务员对机关效能和机关效能建设的相关基本问题的认识还比较模糊,致使一些部门及其公务员把机关效能等同于机关效率,认为抓效能建设就是缩短“窗口部门”的办事时间、简化对外服务的办事流程、建立提升效率的相关制度。
而其他方面不同程度地被忽视。
(四) 在效能建设中存在各自为政、部门本位的现象。
各地各部门都对机关效能建设表现出了高度的积极性和主动性,都根据本部门的特点出台了相应的举措。
但由于我国各级政府之间、政府与职能部门之间、部门与部门之间的权力划
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