第一章政府绩效评估的基本理论Word下载.doc
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这个“法案”在美国己成为政府部门“全职职员工作绩效的评估器”(thefullemploymentactforprogramevaluators)。
这个评估器提供了公共管理中许多通用的绩效评估方法。
从我国社会发展上说,随着社会主义市场经济体制的深入发展,树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋求建立绩效型政府也必然是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。
政府绩效评估作为政府管理创新和深化行政体制改革的重要内容和根本性措施,也是当代中国公共行政理论与实践的前沿性课题。
因此,从理论与实践相结合、西方实践与中国国情相结合、企业经验与政府部门实际相结合的多种视角上,加强政府绩效评估的理论、方法与应用研究,就具有了非常重大的现实意义和理论意义。
这就需要我们以科学的态度,按照“分步实施,逐步推进”的原则,在总结绩效评估实践经验的基础上,逐步扩大试点范围。
施行政府绩效评估措施本身也必须符合科学发展观精神,而不能盲目。
政府绩效评估的基本理论是关于政府绩效评估的概念内涵、基本特征与价值、评估指标体系的建立与运用、绩效评估方法与评估程序、评估结果的运用等方面的系统认识和说明,以促进政府管理理论创新,形成政府绩效评估的正确理念和树立科学政绩观,并推进我国政府管理现代化、科学化和民主化发展的历史进程。
一、政府绩效评估的内涵
(一)政府绩效概念的理解
绩效是一个多义的概念,在不同的情景之下有不同的解释。
从管理实践的发展历程来看,人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程:
从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要;
从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。
这说明,不论是对组织整体还是对个人来说,都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念,包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。
这样,我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义:
1.从绩效的本质规定性来看,绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程;
在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。
2.从行使职能或职责、产生绩效的主体来看,绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。
3.从绩效的质与量的规定性来看,绩效并不等于产出本身,也不等于任务或产品本身,绩效不仅有数量的规定性,而且也有质的规定性。
4.从绩效形成的过程来看,绩效具有一定的周期,具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程;
时间对绩效形成具有影响作用。
综上所述,政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响,一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。
(二)政府绩效评估内涵的理解与分析
从历史的观点来看,绩效管理、绩效评估并不是一个新鲜的概念,可以追溯到20世纪初期泰勒(FrederickW.Taylor)《科学管理原理》的时间研究、动作研究与差异工资制。
后来法约尔的《工业管理与一般管理》以更宏观的视野把这种绩效管理从工商企业推广到各种社会组织。
从此,绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。
但绩效评估真正运用到政府公共管理中来,则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度(performancebudgets)。
克莱伦斯·
雷德和赫伯特·
西蒙两人合著的《政府工作衡量——行政管理评估标准的调查》著作,是早期研究政府绩效评估的力作。
当代政府绩效评估所指的就是在20世纪70年代以来西方国家政府改革过程中产生并发展起来的一项政府改革措施。
从历史发展的观点和学术研究视野来看,政府绩效评估的实践与理论研究历经半个多世纪。
随着社会环境和人们认识水平的不断发展变化,人们对政府绩效评估内涵的认识也进一步丰富起来。
1.西方国家关于政府绩效评估内涵的理解
第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论,具有代表性的包括:
谢尔登·
西尔弗(SheldonSilver)和马蒂·
卢斯特(MartyLuster)认为,“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。
保罗·
D·
埃普斯得恩认为,绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。
詹姆斯·
Q·
威尔逊(JamesQ.Wilson)认为,政府绩效评估意味着这样一种制度设计:
在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。
奥斯本(OsbomD.)与盖布勒(T.Gaebler)认为,政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府;
就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。
第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定,由此形成的政府绩效评估内涵,具有代表性的包括:
1997年出版的《美国标杆管理研究报告》将政府绩效评估定义为:
“绩效评估是评估达到预定目标的过程,包括以下信息:
资源转化为物品和服务(输出)的效率,输出的质量(提供给顾客的效果,顾客满意程度)和结果(与所望目的相比项目活动的后果),政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。
1993年美国“国家绩效评论”把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责;
其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来,发挥他们的积极性和主动性,以便他们对结果负责,而不再仅仅是对规则负责。
1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》指出,进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时,提高公共服务的质量,建立和发展公共责任机制,提高社会公众的满意程度,改善社会公众对政府部门的信任。
政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式,其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向,就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。
第三类是西方国家以绩效预算、绩效审计为内容而产生的绩效评估内涵。
在20世纪90年代初,西方国家普遍推行了包括减小政府机构规模、控制政府支出成本、强调政府运行效率等在内的一系列改革。
提高政府工作效率以追求结果为导向的绩效评估制度改革在这些改革中尤为重要。
为此,在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度,解决政府在使用积极财政政策、实行反周期经济调节的同时加强公共支出管理的问题,并对政府各部门的工作进行彻底的绩效评估。
由此形成了政府绩效评估内涵,具有代表性的包括:
美国审计总署发布的《政府审计准则》,将政府绩效审计(或评估)定义为:
“客观、系统地检查证据,以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标,从而增强公共责任性,为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。
政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。
英国1983年公布的《英国国家审计法》将政府绩效评估定义为:
“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济(Economic)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)情况”。
具体来说,英国绩效评估是检查公共资金使用情况的方式与效果,其中对经济的评估主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量,将政府支出降到最低水平;
对效率的评估主要是对比产出或服务与资源投入的关系,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入,保证资金支出的合理性;
对效益状况的评估,则主要是通过对比资金支出后所实现的实际效果和预期效果之间的关系,保证资金支出达到理想效果。
值得指出的是,“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端,是美国会计总署于20世纪60年代提出的,他们率先对政府工作的审计重心从经济审计转向经济、效率、效益并重的审计,渐渐地形成了“3E”评价法,后来为许多国家所效仿。
但由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突,“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足。
随着管理民主化的发展,在“3E”评价法的基础上逐渐形成了“4E”评价法,增加了第4个“E”,即公平(equity)。
“公平”指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。
以此为基础,各国制定了相对比较具体的政府绩效评估指标体系。
加拿大审计署将政府绩效评估定义为:
对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查,并对上述政府活动进行评估,将评估结果报告议会,以促进加拿大政府活动的透明度,提高公共服务的质量。
政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护,以及政府活动的合法性等。
澳大利亚审计署将政府绩效评估定义为:
“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核,来衡量政府部门管理的经济性、效率性和效果性”。
从澳洲政府投入产出(数量)、质量以及结果(实际效果)三大类评估指标,我们可以明确公共财政中的“质”和“量”,前者是通常所说的最终成果,表明这笔财政支出是用来做什么的,人们从中能得到什么好处;
后者是指公共财政支出的效率如何。
总之,当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认识,是与“政府再造运动”密切相连的,是实现既放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主动性又强化政府责任的行政改革的重要措施,并共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的重要组成部分。
2.我国关于政府绩效评估内涵的理解
我国关于政府绩效评估的理论研究,具有起步晚、研究热烈的特点。
我国具有代表性的关于政府绩效评估含义的提法有如下几种:
中国行政管理学会联合课题组在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》(参见《中国行政管理》2003年第3期)一文中,将政府绩效评估定义为运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估,在此基础上对政府绩效进行改善和提高。
颜如春在《关于建立我国政府绩效评估体系的思考》(参见《行政论坛》2003年第5期)一文中,将政府绩效定义为政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力;
并认为,政府绩效评估是指以一定的时段为界限,对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩
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