浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机文档格式.docx
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一、理论综述及问题的提出
政府信任是这些年来国内外研究的一个热点问题。
对于政府信任的含义,不同的人有不同的理解。
从国外的研究看,伊斯顿(Easton)将公众对政府的支持和信任形态,区分为特定的(specific)和广泛的(diffuse,也译为“散布的”)两种①。
其中,前者指公众对政府政治产品的产出和政治权威当局整体绩效的满意,因此,民众是在检核他所认知的政治产出是否能够响应其需求之后才决定是否给予政府支持;
后者则指公众对政权层次(regimelevel)的“政治标的”和“政治符号”的态度,而不问绩效如何。
Miller和Listhoug认为,所谓“政府信任”
(trustingovernment),乃是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估②。
也就是说,“政府信任”是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本的评价③。
大部分学者对政府信任的理解包含一个共同的观点:
政府信任是公众与政府之间的关系,在这一关系中包含公众和政府两大主体。
“公众”这一概念特指政府工作对象之总和,即与政府相互联系、相互作用的个人、群体或组织的总和,我们统称为政府信任的主体。
近些年来,政府信任问题在国内也引起了许多学者的关注。
李砚中博士在参考大量的国外研究成果的基础上,进一步分析认为公众对政府的信任本质上是对政府的认知与心里预期的差距所引起的,可以用公式“政府信任度=对政府的认知/公共期望”来表示。
也就是说在公众对政府的认知不变的情况下,公众对政府的心里预期越高,信任度就越低;
而一旦公共期望确立后,公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面,对政府的信任度越会随之提升。
部分学者进一步提出公众对政府的心里期待具体包括对政府公务人员的信任、对政府机构的信任以及对政府提供的公共产品的信任等,它既是主观的又是客观的。
对于政府信任的关注主要因为许多国家包括美国、加拿大、英国、西班牙、比利时、荷兰、挪威和瑞典等大部分国家从二十世纪中期以来,政府的公信力都在逐步下降,有些国家还是长期保持低信任度的状态,如日本和意大利。
民众对政府的信任度江河日下成为了国家治理的一个重大危机。
是何种原因导致公众对政府的信任度下降呢?
Volcker等认为,“人们对于政府的整体表现评价低落以及对于政治人物绮丽幻想的破灭,是导致公众对政府不信任的主要原因”④。
Yankelovich也提出三项正当性的危机导致了公众对于政治机构的嫌恶:
一是道德的正当性危机(morallegitimacycrisis),即对政治领导者的廉洁与品德的质疑;
二是意识形态的正当性危机(ideologicallegitimacycrisis),即对政治系统核心价值的怀疑;
三是功能正当性危机(functionallegitimacycrisis),即对政府机制效能神话的觉醒⑤。
总的来说,目前的大部分研究,都停留在公众对政府政治产品的产出和政治权威当局整体绩效的满意的宏观层面。
极少部分学者对基层政府的政府信任给予特别的关注,但对于政府特定的政治产品的政府信任研究几乎是一片空白,而这个空白点包括我国社会养老保障制度中的政府信任。
本文试图着眼于我国社会养老保险制度,以此来研究我国社会养老保险制度的政府信任问题。
本文中,我国社会养老保险制度的政府信任就是指:
我国公众对于社会养老保险制度这政治产品的满意度。
借用Miller和Listhoug的研究表述,可以定义为:
政府在制定和实行我国社会养老保险制度时,是否依据民众的规范性期待的一种评估。
那么,对社会养老保险制度公众的政府信任情况如何?
中国青年报社会调
查中心和搜狐新闻中心联合实施的一项网络调查(截至发稿时共有4736人参与)
显示:
35%的人相信“现在每月交养老保险,到时候肯定有保障”,更多的人则认为这事儿真是说不好。
本次调查中,92.1%的受访者对自己“走不动以后”的生活感到焦虑,而37%的人认为退休后自己生活水平将“严重下降”。
许多人说
“宁愿每月自己在储蓄罐里放上50元,也不愿意交养老保险”⑥。
天涯社区里谈到社会养老保险的帖子也很多,许多网民们都对养老保险制度存在一定程度的质疑。
虽然这些数据只能代表大部分网民的意见,但是的确可以说明人们对社会养老保险制度这一社会契约存在某种担心,存在一定程度的不信任。
二、社会养老保险制度的政府不信任分析
造成公众对社会养老保险制度的政府不信任的因素很多,如:
公众对政府整体不信任,从而影响了对特定政治产品的信任度;
政府机构人员的道德水平问题;
转轨过程中遗留的历史问题;
人口老龄化步步逼近,给养老保险带来的极大冲击;
当前经济形势对社保基金保值增值的考验等等。
具体分析包括以下几点:
(一)社保基金大案频频发生,政府人员道德水平遭质疑
由于负责我国社会养老保险基金的政治领导的不负责任、滥用职权或贪污受贿,造成了大额社保基金陷入危机或者有去无回,让公众感觉自己的钱在他们手里岌岌可危,非常缺乏安全感。
回顾一下近些年来发生的社保基金大案:
浙江金华某官员挪用社保金额达数亿元;
上海社保基金案中,原上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规拆借社保基金达32亿元;
山西太原社保基金挪用诈骗案,涉
案金额近1.8亿元;
黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金;
河
南濮阳市劳动保障局减免企业870多万元养老保险费换取6辆轿车使用等⑦。
有人甚至说,养老金已成了地方“第二财政”。
这里边涉及到监管责任缺失的问题,但同时凸显了我国社保基金相关负责人的品德问题。
(二)监管失灵,导致大量社保基金非法流失,保值增值困难
按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定,
“基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外,应全部购买国家债券和存入专户,严格禁止投入其他金融和经营性事业。
”这种基金管理方式是从基金的安全性出发的,没有考虑到基金的保值、增值问题。
然而正是在这种看似保守的基金监管策略下,却发生了社保基金屡屡遭挪用甚至诈骗的案件。
统计显示:
在1986年至1997年间,由于缺乏监管,全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。
截至
2003年底,全国各地共追回社保基金170多亿元,目前尚有20多亿元未能追回⑧。
这些问题的发生突出反映了政府在监管责任上的不力。
对于我国的社会养老保险制度,一直是我国政府在唱独角戏。
社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身,既当监管者,又充当委托人、投资人和资产管理者,角色模糊不清,政企不分,政事不分。
这种政府主导的模式没有透明化的信息披露,没有市场化的监督制衡,更无受益人对于委托人的监督权和自由选择权,导致年金运营黑箱作业,效率低下,违规投资、腐败受贿也就接踵而至。
长此以往,公众对社会养老保险的信任度将会不断下降,养老保险制度的推行将会遇到更大的困难。
(三)人口老龄化逼近与当前经济形势的双重挑战,供款问题令人堪忧
“截至2006年6月1日,中国六十岁及以上老年人口总数已达一亿四千六百五十七万人,其中城市老年人三千八百五十六万人,农村老年人一亿零八百零一万人。
⑨”全国老龄办的预测结果表明,“中国在2005-2030这一时期平均每年增加596万老年人口,年均增长速度达到3.28%,大大超过总人口年均0.66%的增长速度。
到2030年,老年人口将达到3.51亿。
⑩”人口老龄化的逼近对我国社会养老保障提出了很大的挑战,特别是养老保险制度。
养老保险从现收现付向统账结合转轨,是客观情况的要求。
但转轨过程中留下的历史问题,给养老保险的供款机制带来了很大的影响。
社会统筹部分严重入不敷出,个人帐户被用来暗补而导致严重缺口。
个人帐户无法做实,老龄化程度的进一步加深,我国社会养老保险制度步履维艰,公众难以无动于衷。
另一方面,目前我国面临比较严重的通货膨胀,养老保险基金遭遇贬值。
我国对社会养老保险金的监管是相对保守的,这符合社会养老保险性质的要求,但养老保险金的增值保值的渠道太过于狭窄,这也给养老保险金的增值保值带来了挑战,同时使养老保险金抵制通货膨胀的能力大大下降。
在面临较严重的通货膨胀的经济情况下,养老保险金的供款会面临很大的困难。
而且目前我国养老保险资金分散,也降低了养老保险金的规模效应,降低了抵抗风险的能力。
可以说监管机制的失灵同时一定程度上导致了供款机制的失灵,而通货膨胀又加大了社会养老保险制度实行的困难。
我国政府在面临历史问题与当下经济形势形成的双重挑战下,能否担当重
任,确保公众上缴的社会养老保险基金安全,实现对公众的保障承诺。
这让许多人都有所顾虑。
(四)地方统筹,社保关系转移过程有失公平
目前,我国农民工群体流动率特别高,整体的劳动人口流动率也不断加大。
许多人都在各大城市不断地转移,社会竞争的激烈和各大地区吸纳人才的竞争,改变了传统大部分劳动者稳定的工作状态,除了政府部门、事业单位和大型国企外,许多劳动者特别是未婚的劳动者都在不同的企业、不同的地区不断地转移。
而我国的社会养老保险制度现在大部分采取的是地方统筹,最高也只是省级统筹。
劳动者在转移社保关系时,只可以转移个人帐户部分,社会统筹部分等于是留给了国家。
社会统筹部分的养老保险费是虽然不是劳动者直接缴纳的,但是企业在给予劳动者报酬时会自动扣除社会养老保险缴纳的那一部分,而不是像有些人以为的:
“社会统筹部分是在国家强制下,企业才上缴的,本身不归于劳动者所有,所以劳动者转移社保关系时只转移个人帐户并没有损失。
”所以如果在转移社保关系时,无法转移社会统筹部分,这对劳动者来说是不公平的。
这种不公平感会使劳动者对社会养老保险制度产生抵触的情感和行为,同时客观上也不利于促进人才市场的流动,难以使人力资源在全国范围内得到更加合理的配置。
改革社
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