公共行政组织类型.docx

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公共行政组织类型

1.如何理解公共行政组织和NGO联系起来2行政组织的类别（静态）行政组织的改革方向（相关组织理论）

四、公共行政组织的类型

（一）公共行政组织的机构类型

公共行政组织是庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。

1、根据政治体制、行政职能和行政管辖范围，可以从宏观上对公共行政组织进行分类。

（1）在联邦制条件下，可以把公共行政组织划分为联邦政府行政机关、自治州或加盟共和国等政府行政机关和地方政府行政机关二类；

（2）在单一制条件下，可以把公共行政组织划分为中央政府行政机关和地方政府行政机关两类。

我国是单一制国家，中央政府行政机关是国务院，即中央人民政府，主要管辖全国的政治、经济、文化、社会事务，它所制定的方针、政策、法规、条例等，各级政府必须贯彻执行；地方政府行政机关包括省级人民政府、地区级人民政府、县级人民政府和乡级人民政府，任务主要是在中央政府的统一领导下，组织和管理所辖行政区域内的各项行政事务。

2、根据行政工作的性质、内容和作用，可以对公共行政组织进行微观分类。

在中央和地方各级政府组织中，作为一级政府机关，主要是由领导机关（或首脑机关）、职能机关（或部门机关）、辅助机关（含办公机关、办事机关和服务机关等）、咨询机关和派出机关等构成。

（1）领导机关。

领导机关也称首脑机关，是一个公共行政组织的领导中枢和决策中心。

领导机关的重要成员是行政首长，如总统、总理、省长、市长、县长等。

行政首长具有法定的领导地位和领导权限，并负有相应的领导责任。

领导机关是各级政府组织系统的领导与决策的核心，具有统筹全局，运筹决策，协调、控制与监督的功能。

我国国务院的领导机关，是在总理领导下的由副总理、国务委员及各部委首长参加的国务院全体会议和由总理、副总理、国务委员、秘书长组成的国务院常务会议。

地方各级政府也有其各自相应的领导机关。

（2）职能机关。

职能机关是指在领导机关的直接领导下，负责组织和管理某一方面的行政业务和社会事务的机关，又称执行机关。

如国务院的部、委、办以及直属机构，地方政府的厅、局、委、处、科等。

它的主要任务是贯彻执行领导机关的方针、政策、决定和指示，领导其管辖范围的业务、社会事务，指导下一级政府中相同业务部门的工作和相关业务。

职能机关通过行使管理职能，为实现组织的总目标服务。

（3）辅助机关。

辅助机关是为行政领导机关和职能机关能顺利有效地实现行政目标、完成工作任务、行使职能而在机关内部承担辅助性工作的机关。

它对各职能机关没有直接的指挥和监督权力。

辅助机关大体有三类：

一是综合性辅助机关，如各级政府的办公厅（室），它参与政务，协助行政首长调查研究，进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关的日常事务；二是专业性辅助机关，如各机关的人事、财务以及其他专门事务机关；三是供给保障机关，如国务院机关事务管理局等。

（4）咨询机关。

咨询机关是指为政府出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构，通常由有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成。

咨询机关一般有两种形式：

一是公共行政组织内部常设的政策规划组织，例如咨询委员会等；二是与政府组织保持密切联系的社会智囊机构。

其主要功能是协助领导机关进行系统的决策科学研究，以保证行政决策的科学性、可行性和有效性。

在现代公共行政中，由于行政事务的复杂化，咨询机关的作用越来越大，犹如政府的“内脑”和“外脑”，是政府决策科学化的前提和保证。

我国随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，越来越重视这类机构的重要作用，各级政府大都成立了政策研究室、经济发展研究中心等机构，很多职能部门都成立了与之有关的参谋咨询机构。

同时，注意发挥科研院所和高等院校的咨询作用。

参谋咨询机构的出现和作用的发挥，对于提高公共行政水平和决策的科学化起到了十分积极的作用。

（5）派出机关。

是指一级政府机关根据公共行政的需要，按照法律规定或上级批准，在其管辖区域内设立的代表机构。

派出机关不是一级国家行政机关，而是由一级政府委派，作为其代表在特定地区实施管理的机构。

派出机关的职能主要是承上启下联络沟通，即督促检查辖区行政机关贯彻执行上级决议与指示，向上一级行政机关报告辖区内行政机关的情况和意见。

如我国国家审计署向各省派驻的特派员办事处、各省政府派出的地区行政公署、城市区政府下派的街道办事处等。

（二）公共行政组织的结构类型

公共行政组织结构指公共行政组织各构成要素之间的配合和互动关系模式。

它包括公共行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。

结构合理、运转灵活的公共行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。

在公共行政组织结构中，最重要的是纵向结构和横向结构两个方面。

1、公共行政组织的纵向结构

公共行政组织的纵向结构又称为公共行政组织的层级结构，是指公共行政组织的纵向分工，即各级政府上下级之间，每层级政府各组成部门上下之间的领导与被领导的主从关系，这种排列组合方式便是公共行政组织的纵向结构。

特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。

它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。

其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理事务过多，责重事繁，容易顾此失彼，误人误事。

公共行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层次的等级关系。

首先要处理好管理层次与管理幅度的关系。

管理层次是公共行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。

层次过多，公文旅行，手续繁杂，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力；层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。

因此，行政机关的层次必须适当。

在公共行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。

公共行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。

管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位和工作人员的数目。

管理幅度与层次有密切的关系。

一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。

加大管理幅度，层次就相应减少，这类形态的组织结构被称为“扁形结构”，是分权结构，有利于下级积极性的发挥，但可能导致软弱的行政控制。

相反，缩小管理幅度，则层次相应增多，这样的形态称为尖形结构，它是集权结构，有利于强有力的行政控制，但可能会不利于下级主动性及创造性的发挥。

可见，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾。

此外，在纵向结构中还要注意层级节制，即下一层级必须服从上一层级的领导和指挥。

这是公共行政的主要特点之一。

各层级都不能越层行事，上一层级只直接下管一个层级，这就是分层管理，层层负责。

越级管理会使中间层次形同虚设，失去作用，整个系统也将产生混乱。

当然，在遇到紧急、特殊情况时，也可允许越级请示或指挥。

但为了防止行政指挥的随意性与片面性，必须有相应的条件和措施作保证。

2、公共行政组织的横向结构

公共行政组织的横向结构又称为公共行政组织的部门化，是横向分工形成的公共行政组织的职能制，即同级行政机关和各级行政机关内部各组成部门之间平衡分工、相互合作与协调的组合方式。

公共行政组织的部门化是行政工作日益复杂、公共行政组织日益庞大的必然结果，它是对行政职能目标的分解，同时也是一种分权。

公共行政组织的横向结构，按不同的角度划分，主要有以下类型：

第一，根据公共行政的程序需要，将管理的各个环节划分开来，交由各个部门掌握。

如每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息、监督和辅助等部门组成。

第二，根据各个工作部门的职能范围和业务性质看，一级政府又可分为一般权限和专门权限部门。

前者是一级政府的首脑机关，它负责统一领导指挥所辖行政区域内各行政机关的工作，其职权具有全局性和综合性；后者是一级政府所属各职能部门，旨在执行一般权限部门的指示和决定，只负责某一方面的行政事务，其职权具有局部性和专门性。

第三，根据不同地域的自然、社会和历史条件等划分行政区域，组成不同层次的公共行政组织。

如我国全国划分为32个省、自治区、直辖市等。

公共行政组织横向结构的特点是各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。

其缺点是事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。

3、公共行政组织的直线职能式结构

单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国的公共行政组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。

其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了其缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。

我国现在基本上采用直线职能式结构。

从纵向看，我国公共行政组织划分为中央人民政府——省级政府——地区级政府——县级政府——乡级政府五个层次。

同时，各级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门，每个部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。

它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。

我国现行公共行政组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型的体系。

（三）公共行政组织的体制类型

1、公共行政组织的领导体制：

首长制与委员会制

行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化关系模式。

首长制，就是一个公共行政组织的最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内的行政事务进行统一领导，并全权负责的的领导体制。

首长制的主要特征是享有并依法行使最高行政决策权。

美国的总统制是首长制的典型，总统对联邦行政事务有最后决定权并对其承担全部责任。

首长制的优点是权力集中，责任明确，决策迅速，指挥统一，富于活力并具有较高的行政效率，行政责任也比较明确，因而为多数国家政府所采用。

但首长制的缺点是考虑问题容易片面，行政首长的工作常因超负荷而影响行政效能的充分发挥，且首长制因缺少牵制和监督易导致独断专行。

委员会制，就是在一个行政系统中，最高行政决策权、指挥权由两个以上的人员共同执掌的行政领导体制。

在决策时每个委员的地位是平等的，一人一票，并采取少数服从多数的原则。

瑞士联邦政府是委员会制的典型。

委员会制的优点是能够集思广益，考虑问题比较周详，不易专断及营私舞弊。

其缺点是责任不明，有功相争，有过相推，行动迟缓，效率较低。

在决策问题上易争执不休而贻误时机。

我国的公共行政组织的领导体制，是在吸收了首长制和委员会制优点的基础上，结合国情而独创的符合我国实际的体制。

比如，最高国家行政机关实行总理负责制和部长（主任）负责制，同时又实行总理召集和主持国务院全体会议和常务会议的制度，吸收委员会制的长处。

2、公共行政组织的权力体制：

集权制与分权制

作为组织体制的集权制和分权制，主要是指一级政府内部的权力结构方式和权力运行机制。

集权制是指行政权力集中于上级机构，下级机构没有或很少有自主权，行政的所有重大决策均由上级机构决定，下级必须依照上级机构的法令或指示办事的权力体制。

集权制的优点是指挥坚强有力，计划统筹兼顾，同时有利于大型公共建设项目和综合性社会事务的管理。

缺点是权力如果过分集中不仅不利于下级积极性的发挥，而且一旦权力的行使出现重大失误，就可能严重损害公共行政组织的社会目的，降低公共行政组织效能。

分权制是指下级机构在其管辖范围内有自主决定权，能自行处理问题，而不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的权力体制。

分权制的优点是便于发挥下级的主动性与创造性，具有灵活性和适应性的特点，便于下级在本辖区内因地制宜地处理问题，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。

缺点是如果分权过甚，就可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害国家公共行政组织整体目标的实现和整体功能的发挥。

集权制和分权制都有明显的弊端，在实际行政活动中应该扬长避短，善于权变。

由于分权可以使组织提高自身的反应速度和灵活性