国土空间规划中的三区三线-划定方法、流程及案例-PPT格式 (2).pptx

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空白演示,在此输入您的封面副标题,国土空间规划中的“三区三线”,01概述,02三线的特征及作用,03三类空间的划分,04三线的划定,1.1背景1.2概念及内涵1.3关系及概念辨析1.4依据,4.1生态保护红线4.2永久基本农田保护红线4.3城镇开发边界,CONTENTS/目录,2.1生态保护红线2.2永久基本农田保护线2.3城镇开发边界,3.1划分方法及技术流程,05案例,5.1眉县城市总体规划5.2上海市城市总体规划,1.1背景1.2概念及内涵1.3关系及概念辨析1.4依据,01,Overview,概述,1.1背景,2015年市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则为贯彻落实国家发改委关于十三五市县经济社会发展规划改革创新的指导意见要求，推动市县规划改革创新，整合全国测绘地理信息力量，不断提高测绘地理信息服务大局的能力和水平，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会在试点的基础上，联合组织编制了市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）。

2017.1省级空间规划试点方案发布省级空间规划试点方案要求划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”）,可以看出,经过了多地差异化的试点探索后,三区三线的划定成为空间规划的基本要求。

2018.3自然资源部成立我国自然资源部成立并负责空间规划体系的建立和监督,宣告了我国的规划改革已经确立了编制统领式的空间规划、重构空间规划体系的路径。

1.2概念及内涵,国土空间规划：

是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。

（市县国土空间总体规划编制指南）三区三线：

（三类空间、三条控制线）是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

（一）生态空间具有自然属性的，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。

（二）城镇空间以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。

（三）农业空间是指以农业生产和农村居民生活为主体功能的国土空间。

（一）生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域。

（二）城镇开发边界是指为防止城镇无序扩张和无序蔓延、优化城镇布局形态和功能结构、提升城镇人居环境品质，划定的一定时期内可以进行城镇集中建设，重点完善城镇功能的空间边界。

（三）永久基本农田保护红线即永久保护的基本农田，是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

三区,三线,基本农田划定技术规程,生态保护红线划定指南,市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则,1.3关系及概念辨析,城镇空间与城镇开发边界的关系城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间，以及与其联系紧密的区域交通用地、区域市政设施用地等空间。

城镇开发边界指为合理引导城镇、工业园区发展，有效保护耕地与生态环境，基于地形条件、自然生态、环境容量等因素，划定的一条或多条闭合边界，包括现有建成区和未来城镇建设预留空间。

农业空间与永久基本农田的关系农业空间以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。

永久基本农田指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

图1“三区三线”的空间对应关系,1.3关系及概念辨析,生态空间与生态保护红线的关系本章节采用生态保护红线划定指南中生态空间的概念。

生态空间是指“具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等”。

生态保护红线具是在生态空间范围内具有特殊重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域。

生态空间中不包括农田在生态保护红线划定指南中生态空间是不包括农田的狭义的生态空间，包括生态功能极重要区、生态环境极敏感区、国家级和省级禁止开发区和其他各类保护地四大类空间。

（表1）,表1生态保护红线划定指南中规定的纳入生态保护红线的空间列表,1.3关系及概念辨析,“区”与“线”的区别“三区”和“三线”其实都是有”线“有“区”、由“线”围合成”区“的，那么“区”和“线”的提法有什么区别呢?

管治刚性程度、管治手段和指标上有区别“线”的刚性更强，对“线”的管控主要包括规模和空间分布两个刚性指标，采用勘界定桩、刚r传导的手段，调整的程序严格、条件苛JI。

而“区”的刚性则相对较弱，对“区”的管控一般只有开发强度一个刚性指标，对“区”的空间分布、规模等不做刚性控制要求，修改变动的法定程序相对可简单些。

管控目的有区别“三线”的管控目的显而易见，是为了保护耕地和生态而划定永久基本农田保护线和生态保护红线，为了防止城市的无序蔓延而划定城镇开发边界。

“三区”是自空间规划改革启动后的首创，是一种宏观的用途管制制度设计，这样的设置则需要深思。

虽然“三线”是刚性传导的红线，但是随着环境的变化，“三线”也需要进行相应的调整。

为了使“三线”的调整在可控范围内有序进行，可以将“三区”作为“三线”动态调整的制度设计。

通过管控措施，加大“三区之间的调整难度，避免“三区”之间的相互转化，同时规定“三线”只能在相应的“三区”内进行有限有序的动态调整，以此来确保“三线”的调整在可控的范围内进行。

1.4依据,中华人民共和国环境保护规划中华人民共和国国家安全法中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见关于划定并严守生态保护红线的若干问题国务院关于印发全国主体功能区规划的通知国务院关于印发全国国土规划纲要（2016-2030）的通知,市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南生态保护红线划定技术指南（环发201556号）国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知通知基本农田划定技术规程TD/D1032-2011四川省编制的城市开发边界划定导则,2.1生态保护红线2.2永久基本农田保护线2.3城镇开发边界,02,三线的特征及作用,2.1生态保护红线,以前三线是分别由环保部门、国土部门、建设部门进行划定的,在空间规划中以纳入和协调为主,现在主要是由环保部门和自然资源部进行划定，由于全国“生态保护红线”“永久基本农田保护红线”已经划定完毕，因此后续重点对城镇开发边界划定的技术细节进行探讨。

最难管的线生态保护红线,“一刀切”的管控条文,缺乏系统的法律规定生态保护红线的管控尚未出台统一的法律,仅在生态保护红线划定指南中提出生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途。

这样一刀切的规定,使生态保护红线区内合理的开发建设需求均得不到有序的引导、管控和落实,一味保护而无视发展,将导致生态保护红线的保护和管控困难重重。

己有法律保护的区域名目多,部门多,空间重叠,新划定区域的保护无法可依在无统一的法律的背景下,生态保护红线内部可分为两个部分,一部分是有法可依的保护空间,如自然保护区、风景名胜区、国家级省级公益林、森林公园、湿地公园等,另一部分是无法可依的保护空间,包括新划定的生态脆弱区等地区。

2.2永久基本农田保护红线,管控最成熟的线永久基本农田线,对于永久基本农田的划定和管控,原国土资源系统已经有一套成熟高效的方法,因此比起生态保护红线和城镇开发边界,永久基本农田是管控最成熟的线。

在空间规划中纳入永久基本农田主要是解决规划时效不同带来的矛肩。

原国土部划定的是2020年的永久基本农田蓝图,而国土空间规划目前以2035年作为规划目标年,因此永久基本农田和空间规划难免产生些矛盾,比如规划的城市扩展区有永久基本农田的分布。

目前，在国土空间规划編制实践中,对于2035年的永久基本农田，原则上是延续2020年的划定方案和规模,只将永久基本农田与城市建设有矛盾的地区进行调出和补划,并在空间管控条文中注明国土部门的永久基本农田划定后国土空间规划应进行相应的调整。

2.3城镇开发边界,最需要管控的线城镇开发边界,与生态红线和永久基本农田线相比，城镇开发边界具有最大的扩张势能，对当地发展的影响也最大，如果管控不到位，很可能会造成城市无序蔓延、侵蚀农业空间和生态空间。

因此,城镇开发边界是最需要管控的线。

规模是城镇开发边界管控的重点根据城镇开发边界的定义,城镇开发边界包括城镇规划建设用地和有条件建设用地两部分,由于有条件建设用地的规模可大可小,因此为了有效防止城市蔓延,需要对城镇开发边界的规模迸行管控。

比如,广东省在城镇开发边界划定中,要求城镇开发边界原则上不超过该地区土地总面积的50%,其中建设用地规模不得突破土地总规确定的建设用地规模，有条件建设区的规模一般为城乡建设用地规模的20%,不超过25%。

试点省份在省级层面的间规划中对各个县市的城镇开发边界规模进行确定,并要求县市不得突破这一规模,从而实现对城镇开发边界的管控。

3.1划分方法及技术流程,03,Overview,三类空间的划分,3.1划分方法及技术流程,将空间开发适宜性评价结果与现状地表叠加，用遥感影像解译、必要的外业核查、地方实际核实协调等方法，划定市县城镇、农业、生态三类空间。

图2三类空间划分技术流程图图片来源：

市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则,1底图的编制制作空间规划底图，要收集市县全域和相邻县区的地理国情普查成果、基础测绘成果，以及规划、各类保护区、经济、人口等资料；以地理国情普查成果和地理空间基础数据为基础，综合集成人口、经济、空间开发负面清单、行业数据等资料，进行数据预处理、数据分类与提取、外业核查、数据整合集成等，形成统一的空间规划底图。

第一步：

资料收集与预处理资料收集与预处理收集整理地理国情普查成果和基础测绘成果，形成空间开发评价的基础数据。

主要包括图像纠正、坐标转换、格式转化、数据拼接与裁切、区域单元定位点提取、坡度和高程分级等工作。

资料收集与预处理收集整理全国/省级主体功能区规划、区域规划、市县城镇体系规划、市县土地利用总体规划、重点产业布局规划、交通规划、产业园区规划等各类规划资料，形成空间开发评价及发展任务布局的参考数据。

主要包括数据一致性、空间矢量化等工作。

其他相关数据源资料收集与预处理收集整理空间开发负面清单提取所需基础数据源、乡镇级行政区划界线、港口和机场、可开发利用土地资源、水资源等资料，以及人口、经济、生态环境等资料。

主要包括数据一致性和空间化处理等工作。

各市县可根据实际情况，补充必要资料。

3.1划分方法及技术流程,第二步：

底图编制现状地表分区数据生产组织整理空间开发负面清单、现状建成区与过渡区数据，生成现状地表分区数据。

其中，过渡区又分为以农业为主的型过渡区、以天然生态为主的型过渡区及以地表破坏较大的露天采掘场等为主的型过渡区。

空间开发负面清单数据。

按照空间开发负面清单定义及所含类型，以地理国情普查数据为基础，结合基本农田、各类保护、禁止（限制）开发区界线资料，组织空间开发负面清单数据。

现状建成区数据。

现状建成区是指地理国情普查数据中的房屋建筑区、广场、绿化林地、绿化草地、硬化地表、水工设施、固化池、工业设施、其他构筑物、建筑工地等。

提取这些地类边界，生成现状建成区数据。

过渡区数据。

除空间开发负面清单和现状建成区以外的剩余区域为过渡区，包括型、型、型过渡区。

以地理国情普查成果为基础，结合坡度数据，生成