贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告.docx
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贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告
贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告
睢县国土资源局
按照省厅、市局下达的 2014 年调研任务要求,睢县国土资
源局围绕耕地保护调研课题,专门组建由局长总负责、分管领导
和耕保、规划、用地、利用等有关业务股室人员参与的调研工作
组,并分成八个调研小组,由各分管领导带领有关人员分赴联系
乡镇、部门企业等基层一线实地调查、走访座谈,召开不同类型
的交流座谈会、总结分析会,结合睢县工作实际,对进一步贯彻
落实最严格的耕地保护制度进行了认真调查总结和深入研究探
讨。
现将调研情况报告如下:
一、耕地保护基本情况调查
睢县辖 8 镇 12 乡,总人口 86 万,土地总面积 920.3 平方公
里,耕地 66865.67 公顷、基本农田 57505.44 公顷(含异地代保的
193.33 公顷),是河南省基本农田保护示范县和全省重要的粮食
生产基地。
睢县围绕保护耕地和保障发展两项重点,立足保护耕地与
补充耕地并重,节约用地与集约用地并抓的原则,采取积极措施,
完善体制、创新机制,政府主导、部门联动,上下配合、齐抓共管,
始终确保耕地保有量在 66865.67 公顷以上,基本农田保护面积
稳定在 57312.11 公顷以上,并实现了数量稳中有增、质量有提升。
主要做法是:
(一)强化目标责任,确保耕地和基本农田面积不减少
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1、建立耕地保护目标责任机制。
县、乡、村分别成立了以政
府和村主要领导为组长的耕地保护工作领导组,层层签订耕地
保护责任书,明确了耕地保护工作目标和重点,强化了县、乡政
府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用
总体规划和年度计划执行情况的主体责任,把耕地保护责任落
实到了每一块耕地和每一个基本农田保护块。
2、加大基本农田保护力度。
切实加强基本农田巡查监管,责
任到人,健全执行基本农田八项管护制度,认真落实基本农田
“五不准”, 严把建设用地预审关口,使基本农田得到有效保护。
将新一轮土地利用总体规划确定的基本农田落实到具体地块,
设立统一规范的保护标志,对基本农田实行永久保护。
签订基本
农田保护责任书,把保护责任落实到村或村民小组。
(二)坚持土地用途管制,从严控制建设占用耕地
1、强化土地利用总体规划的约束力。
按照土地利用总体规
划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地,对耕地实行特
别保护,严格限制农用地转为建设用地,实现土地资源的合理利
用,从而确保耕地数量的稳定。
2、坚持按规划管地、用地的原则,依法认真落实建设用地预
审制度。
凡不符合规划的建设项目不得通过预审,不受理农用地
转用和建设用地申请,不得违反规划批地和用地,也不得擅自修
改规划;对国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目,要
依法根据国务院或省人民政府批准立项的文件按照法定程序修
改或调整规划后才能报批用地。
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3、严格执行年度土地利用计划。
所有建设用地必须遵循以
项目带开发的原则,按照耕地占补平衡的规定,全面落实建设占
用耕地补充制度,严禁各种形式的圈占土地行为,确保建设用地
总规模控制在年度用地计划之内。
严把工业用地总量关、预审关、
审批关、供地关;加强计划控制,严格控制新增建设占用耕地过
快增长,对用地粗放的项目进行计划限制、核减,切实提高土地
利用效率,从源头上控制好占用耕地的闸门。
(三)深入开展土地综合整治,补充耕地,落实占补平衡
1、组织实施补充耕地项目。
历年来,积极组织申报补充耕地
项目,为我县县城发展和产业集聚区建设项目用地提供补充耕
地指标。
同时,非常重视补充耕地的质量建设,从补充耕地项目
的立项、规划设计、组织实施到项目验收,都有农业部门技术人
员全程参与。
成立了以主抓农业的副县长为组长的补充耕地培
肥改良领导小组,实行统一领导,统一标准,统一行动,分工协
作,通过深耕、种植绿肥、秸秆还田、增施有机肥和化学肥料以
及灌溉设施费套等综合措施,使我县补充耕地的地力达到了我
县农田耕地平均地力水平,做到了耕地质量不降低。
积极组织实
施“郑州航空经济综合实验区睢县基本农田异地补划项目”,确保
耕地质量有提高。
2、推进土地综合整治试点项目。
一是抓好土地综合整治试
点社区建设的同时,坚持“建新必须拆旧”原则,采取集中连片拆
迁和零星拆迁复垦相结合的方式,狠抓旧村拆迁复垦工作,保证
项目区内占补平衡。
试点村坚持建新与拆旧统筹的原则、建新与
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拆旧年度占补平衡的原则、新增耕地任务分年度完成原则、分别
制定项目总体实施方案与分年度实施计划的原则,根据实际情
况制定了切实可行的拆旧工作方案。
采取“围棋战略”、局部连
片拆旧复耕、整村推进多种措施促拆旧,确保项目占补平衡,并
实现新增耕地目标。
全县经市政府批复土地综合整治试点项目
24 个,已通过省厅备案项目 10 个,21 个开工建设。
所有试点项
目旧村已拆除房屋 3860 余户,复耕土地 2890 亩;新村已新建房
屋 9810 户。
争取省财政补助资金项目 11 个,下达资金共计 5666
万元。
试点村推进力度和项目资金申报总量位居全省前列,有力
地促进了全县新型农村社区建设。
二是集体建设用地整治工作
进展顺利。
通过集体建设用地整治,2012 年新增耕地 3000 亩,
2013 年新增耕地 2000 亩。
2014 年创建“整体建库、分期实施”的
整治模式,在建的 16000 亩集体建设用地整治项目库按计划实
施后,至少可保障睢县 3-5 年建设用地的挂钩需求,用地瓶颈将
会有效破解,为县域经济社会发展提供可靠的土地支撑。
(四)加大土地整理力度,建设高标准基本农田
1、实施土地整理项目。
通过实施睢县蓼堤等两个镇土地规
模整治项目,对农田道路、水利、电力设施工程进行修建和配套,
增加耕地面积,提高耕地质量。
土地利用率和农业生产效率显著
提高,改善了农民的生产生活条件,对推动农村现代农业的发展
也都有积极的示范作用。
2、整合推进涉农项目。
睢县 2012 年小型农田水利重点建设
项目,建设规模 2.56 万亩,总投资 1920 万元;睢县 2012 年农业
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综合开发项目,建设规模 1 万亩,总投资 964 万元;全国新增千
亿斤粮食生产能力规划睢县 2012 年田间工程建设项目,建设规
模 2.83 万亩,总投资 1417 万元。
项目均顺利实施,并通过验收。
(五)以提升节约集约用地水平,促进耕地保护
严格执行《土地利用总体规划》,通过“科学编制规划、优化
空间布局,严格准入标准、提高用地效率,建立预测制度、严把
供地闸门,建立决策平台、规范出让管理,建立“网格”管理平台、
加强批后监管,加大旧城改造力度、盘活存量建设用地,清查闲
置土地、提高利用效益,落实严管机制、严格占补平衡”等措施,
落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。
(六)完善激励机制,调动保护耕地的积极性
1、将耕地保护工作纳入年终综合目标考核,将土地综合整
治试点村拆旧复耕工作纳入县委、县政府年度目标管理,量
化考核,能有效组织旧村拆除复垦工作并完成新型农村社区建
设用地当年度占补平衡的不奖分、不扣分;每多拆除复垦 5 亩奖
2 分;当年没有完成项目内占补平衡的,每少拆除复垦 5 亩扣 2
分;拆旧复耕的土地经验收和备案后,除项目区拆旧建新自求
平衡之外,每新增一亩耕地,抵顶 20 万的招商引资任务,每新增
五亩耕地年终考评加 2 分;对新型农村社区建设进行评比时,将
建新与拆旧进行综合考评,没有实现建新与拆旧年度占补平衡
的不得评为先进,没有完成年度新增耕地任务的不得评为先进。
2、兑现奖惩,政策倾斜。
对农村集体经济组织或农民个人直
接进行资金补助,对耕地保护工作成效突出的乡、村实行“以奖
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代补”。
整合现有的农业综合开发、农田水利建设、中低产田改造
等资金并入土地整理资金中,进行集中使用,重点投入到耕地保
护工作成效突出的乡、村,以扩大资金投入的规模效益,形成良
性循环机制。
通过项目实施新增加的优质耕地,成为农村集体经
济组织的有形资产,增加村集体农民收入。
(七)推行国土资源三级网格化管理,构建共同责任机制
从建章立制着手,出台了《中共睢县县委办公室睢县人民
政府办公室关于推行国土资源三级网格化管理工作的通知》(睢
办〔2012〕6 号)文件,制订和完善了耕地保护制度,在全县推行三
级网格化管理模式,构建共同责任机制,持续加大耕地保护力度。
一是明确执法监管主体。
县委、县政府出台了《关于制止违法用
地违法建设工作意见》,各乡镇是制止违法用地违法建设的责任
主体,负责制止和组织实施拆除本辖区内的违法建筑。
二是加大
执法监管力度。
充分利用国土资源“三级网格化”管理平台,完善
12336 违法线索举报等各项规章制度,加大动态巡查力度,确保
动态监管全覆盖、无死角,对违法用地违法建设要做到早发现、
早报告、早制止、早查处;严格控制“双违”,确保全县耕地数量不
减少。
三是量化责任追究标准。
城区当年新增违法建筑面积超过
1000 平方米,涉农乡镇当年新增违法建筑面积超过 2000 平方米
或者违法占用耕地超过 10 亩、基本农田超过 5 亩的,县监察机关、
组织部门将直接追究有关乡镇领导及有关人员的责任。
四是完
善责任追究机制。
县政府明确要求,纪检监察机关要全面掌握每
个网格内的责任单位和责任人员组成情况,对网格内发生违法
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违规用地未及时发现、处置不力,形成违法事实的,扣发片长、
包村干部、国土所责任人员,支部书记和村两委班子当月工资,
纪检、监察机关随即启动问责程序,对相关责任人员进行责任追
究。
五是建立投诉举报制度。
在县、乡两级都设立了公开举报电
话,接受社会监督,对接到举报投诉的违法违规用地行为,及时
查处。
对通过群众投诉举报、监督等方式发现相关工作人员纵容
违法违规用地行为的,移交纪检、监察机关进行严厉查处。
构成
犯罪的,依法追究刑事责任。
六是纳入年度目标考核。
实行耕地
保护“一票否决”,对土地管理秩序混乱,发生多起违法事实的乡
镇主要领导、分包乡镇的局委一把手和国土局班子成员按相关
规定进行责任追究。
通过网格化管理的实施,取得了经济效益和
社会效益的双赢,在社会各界引起了积极反响。
二、存在问题分析
(一)耕地保护共同责任机制没有真正落实
尽管我县构建了国土资源“三级网格化”管理机制,但国土资
源“三级网格化”管理平台作用没有得到充分发挥,特别是二、三
级网格(即乡镇、村级)的执法力度和责任心有待提高,切实做到
违法用地早发现、早制止、早报告,将违法用地现象消灭在萌芽
状态。
今年 10 月 23 日,县委、县政府研究出台了《中共睢县县委
办公室睢县人民政府办公室印发〈关于进一步完善城乡规划国土
资源执法监管机制的意见〉的通知》(睢办〔2014〕27 号),进一步明
确了各乡镇及各县直有关部门的职责,建立了联席会议制度,完
善了耕地保护和执法监管共同责任机制,破解了执法监管难题。
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好的制度需要好的执行力,只有各乡镇、各相关职能部门均能高
度重视,真正做到协调配合、齐抓共管,才能防患于未然,从根
本上遏制和减少 “双违”行为的发生。
(二)执法难题亟待有效破解
群众法律意识依然较低,个别基层领导干部认识存在偏差,
利益驱动下,在用地方面仍然有部分人会铤而走险,致使未批先
建、批少占多、以租代征、毁地取土等违法违规用地、破坏耕地
现象时有发生。
由于点多面广,甚至在一夜之间形成违法事实,
令人防不胜防。
国土资源执法存在诸多难题,一是调查取证难,
群众法律意识较低,对国土部门下达的《责令停止违法行为通知
书》存在不闻不问、我行我素或拒不停止违法行为现象;有的不
配合国土部门的工作,造成执法人员调查取证难。
二是违法行为
制止难。
根据土地管理法规定,国土资源部门对土地违法行为有
制止权,但未赋予国土资源部门行政强制权,对于正在实施的土
地违法行为,国土执法监察人员只能是现场宣传教育,明确责任,
交待后果,并下达《责令停止违法行为通知书》。
对一些拒不配合
调查、拒不停止违法行为的违法当事人,国土部门无法实施强制
措施,只有在法定时限内,当事人拒不履行法定义务的情况下,
方能依法申请法院强制执行。
漫长的执法过程,导致许多违法形
成事实,强制拆除极易激化矛盾,严重影响了执法监察的威慑力。
二是对违法案件执行难。
根据现行土地管理法律、法规和行政处
罚法的程序规定,一般的土地违法案件查处起来少则二、三个月,
多则半年一年才能结案。
时间一长,自然给土地违法案件的执行
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带来难度,违法建筑基本上已建成。
特别是需要强制执行的案件,
必须依法申请人民法院执行。
但实际上,因我国国情原因,人民
法院对已经建成的房屋是否进行强制拆也面临两难境地。
(三)土地整治补充耕地难度增大
睢县属于平原地区,耕地后备资源匮乏。
由于前几年的集体
建设用地整治工作的强力推进,可整治资源越来越少,补充耕地
的难度增大,整治质量不高,耕地占补平衡压力加大,导致部分
建设项目不能报批。
土地整治难度越来越大,补充耕地指标越来
越少,土地整治成本越来越高,土地报批越来越难,土地仍然是
制约社会经济发展的瓶颈。
集体建设用地整治存在“重整治、轻
管护”的问题,忽视了后期管护工作,致使有的整治后的地块又
被栽上树、建上房,增加后的耕地再次减少。
土地综合整治试点
项目建设中重建新、轻拆旧,致使部分试点项目仍未实现占补平
衡。
(四)耕地占补平衡压力较大
近几年,我县经济社会发展势头迅猛,用地需求逐年递增,
可是,日渐增大的土地整治难度及有限的新增用地指标,难以满
足用地需求。
重点项目占用耕地和基本农田较多,如商登高速建
设项目等重大项目工程占用的耕地和基本农田数量过大,在本
辖区内自求平衡难度大。
(五)粗放、浪费用地现象依然存在
日渐增大的集体建设用地整治难度及有限的新增用地指标,
难以满足我县经济社会发展的迅猛势头和逐年递增用地需求。
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土地利用依然存在的“重眼前、轻长远”和“粗放、浪费”,土地利
用效率低等问题,对耕地保护造成双重压力。
三、耕地保护对策与建议
针对耕地保护工作现状及存在问题,结合现行法律法规政
策和社会发展需求,为进一步深入贯彻落实最严格的耕地保护
制度,建议制定相应的政策和采取有效措施
(一)增强法律对耕地保护的严肃性
要加强土地管理法律法规的宣传力度,树立全民保护耕地
意识,让干部群众都知道,耕地是我们的生命线,耕地是母亲,
没有了耕地,就没有了衣食父母。
要强化基层干部群众,特别是
村组干部的耕地保护责任。
村组干部、群众对当地的违法用地行
为是最先知道,他们是土地执法监察强有力的“后备资源”,目前
这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来,应该在
今后修改《土地法》时加入村组干部群众对保护耕地的责任,以
弥补土地执法人员人手少,违法用地行为不能在第一时间内被
发现和查处的不足。
对村组干部,凡在其管辖范围内的耕地受到
侵害的必须承担责任。
对群众,谁耕种的地被非法占用、非法取
土而其未制止、举报的,也要承担适当的耕地保护责任。
(二)建立完善的耕地保护监督机制
建立广泛的群众参与监督机制。
群众对耕地保护的监督主
要包括举报监督、信访监督、控申监督等,要依法建立健全群众
监督的有效机制,提高实际效果,增大监督力度。
一方面,要实
现群众监督法治化、规范化,通过立法程序保障公民的监督权利
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和义务,明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责
任,明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等;另一
方面,维护检举公民参与监督实践活动的权益,建立严格的监督
工作保密制度,设置举报电话、信箱及相关设施,对打击报复举
报、上访、控申人的行为,要依法追究责任。
(三)建立耕地保护的经济补偿机制
充分考虑耕地保护的外部性,形成对农民耕地保护行为的
社会化补偿机制,从而调动农民对耕地保护的积极性,提高对耕
地保护的投入。
耕地不只是给农户带来经济收益,耕地保护在维
护国家安全,保证社会稳定方面具有极大的意义。
另外,耕地保
护也具有一定的生态效益。
耕地上种植的作物是生态绿化和环
境保护的重要组成部分。
耕地带来的这种社会效益、生态效益等
被公众所享受,因此耕地具有一定公共属性,可归属于准公共物
品。
而农户作为耕地保护的直接行为主体,他们的耕地保护行为
理应受到全社会的支持,其中最根本的支持就是要保证农户的
耕地耕种能获得应有报酬,包括经济收益及社会福利等多种形
式。
应该注重多层次、多角度地耕地资源生态补偿机制设计,建
立多样的补偿制度,健全合适的补偿途径,完善立体的补偿网络。
(四)严格落实耕地占补平衡制度
首先,加大拆旧复耕力度。
继续坚持“整体建库、分期实施”
的集体建设用地整治模式,选择适宜近几年内拆旧复垦的拆旧
点,在勘测定界、地形测量和地上附着物清点的基础上,统一建
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立“睢县集体建设用地整治项目库”,按照“由易到难,分期实施,
量力而行,逐步推进”的原则,合理确定每期项目的规模和实施
时序,在做好集体建设用地整治规划和预算的基础上,稳步开展
农村集体建设用地的拆旧复垦工作,形成更多补充耕地指标。
其
次,挖掘补充耕地潜力。
积极筹措资金,加大新型社区建设中的
旧村拆除力度,助推新型社区建设。
第三,加大补充耕地资源储
备。
及时将已整治的耕地申请验收和报备,纳入上级部门的指标
管理系统,促进土地综合整治工作的良性发展。
第四,加强耕地
整治项目后期管护,确保补充耕地质量,依据农用地分等定级成
果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考
核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照
质量折算增加补充耕地面积。
按照数量、质量和生态“三位一体”
的管护要求,依据耕地等级实施差别化管护,对优质耕地实行特
殊保护。
建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、
面积、耕地等级等基本情况。
(五)改革现有的政绩观
当前地方政府政绩考核是只注重国民经济和财政收入的增
长,只看城市建设等表面成绩,大量兴建大马路、大广场、大楼、
大草坪,不计实际成本,不管城市建设质量有没有实质提高,更
不管人民的实际需要。
今后的政绩考核制度中,应设计一种惩罚
短期行为、激励长期行为的考核制度,把官员工作的成本、损失
以及人民的支持度等纳入考核范围,重在考核其对当地经济发
展的贡献。
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(六)挖掘内部存量土地
首先,盘活并用好城市存量土地,提高存量土地的使用效益,
走内涵挖潜式的城市化道路,保证经济和社会发展的用地需要。
对新批准的建设项目首先利用现有建设用地,严格控制建设占
用耕地,提高现有建设用地的使用效率。
其次,将农村土地整治
的对象和重点转移到人口减少的农村建设用地上,实行农村建
设用地弹性退出机制,建立农户宅基地退出复垦服务体系和新
增耕地指标市场交易机制。
开发这部分耕地资源,不仅有利于增
加进城人口的收益,而且可以方便现有农民的开发利用。
整治腾
出的农村建设用地首先要复垦为耕地,规划继续作为建设用地
的,可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务
配套设施建设用地,以及农村非农产业发展用地。
(七)加强执法监管
首先,加大执法巡查力度。
统筹协调处理好日常巡查、案件
查处等日常执法监察工作与卫片执法检查的关系,努力将违法
用地发现在初始,解决在萌芽,切实维护农民合法权益。
其次,
完善联合办案机制。
通过国土、规划、纪检、审计及“公检法”等部
门建立联合办案长效机制,特别是通过对国土资源违法案件的
有力查办,让违法用地者付出更大的成本。
第三,进一步完善国
土资源“三级网格化”管理机制,建立执法监管共同责任机制。
充
分发挥国土资源“三级网格化”管理平台作用,确保违法违规用地
消除在萌芽状态。
第四,充分运用高科技手段建立起来的执法监
管平台,对各类用地实施动态监控,建立快速联动机制,促进依
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法依规用地。
(八)探索施行农村建设用地退出机制
首先,加快推进开展农村宅基地确权登记和颁证工作。
其次,
探索建立宅基地退出补偿激励机制。
允许闲置宅基地在本集体
经济组织内,向符合宅基地申报条件且无宅基地的农户有偿转
让;对农村户口迁出后的宅基地,进行有偿收回;对退出多余宅
基地的村民,按退出面积进行补助。
对在城镇已购置住房,或愿
意进城定居并自愿退宅还地的农户,按退出面积给予适当的奖
励或补偿。
第三,探索土地整治腾退建设用地指标有偿调剂、指
标收益退还制度,确保土地指标收益真正用于农村和农民。
在国土资源工作中,紧紧围绕贯彻落实国家严格耕地保护
的战略决策,本着对人民、对子孙后代高度负责的态度,增强土
地资源危机意识,树立全民节地观念,妥善处理保障发展与保护
耕地的关系,统筹土地资源的开发、利用和保护,积极探索土地
利用新模式,建立完善落实最严格耕地保护制度,促进土地资源
可持续利用,促进经济社会更好更快发展。
2014 年 11 月 24 日
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