立法技术在地方立法中的运用研究正式稿.docx

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立法技术在地方立法中的运用研究正式稿

立法技术在地方立法中的运用研究

⏹以北京市地方立法为例

北京市人大常委会教科文卫体办公室朱文杰

立法技术与立法活动相伴而生，在很大程度上影响着立法质量，对立法、法制乃至整个社会的发展有着弥足珍贵的价值。

与西方国家自19世纪起就开始了立法技术问题的研究相比，我国的相关研究起步较晚，特别是立法技术在地方立法中的运用研究至今仍然处于不断探索和总结的阶段，相关理论著作和研究成果凤毛麟角。

作者在多年的地方立法工作实践中，深切感受到立法技术的必要性和重要性，因此试图结合工作经验和理论知识，通过理论与实践结合的方式，对立法技术在地方立法中的运用进行研究，以求教于大方之家。

一、立法技术概述

（一）立法技术的内涵

立法是由特定的主体，依据一定的职权和程序，运用一定技术制定、修改和废止法律的活动。

立法者在立法活动中，是通过特定的逻辑、语言和一系列技术操作，将经济社会发展规律、客观规律和自己的价值判断抽象为法律规范的。

从本质上讲，立法技术属于技术范畴，就是一定的方法和技巧。

因此，作者认为，立法技术就是指制定、修改和废止规范性法律文件等活动中所遵循的方法和操作技巧的总称。

（二）立法技术的功能

1、立法技术是立法质量的重要影响因素。

可以说，立法既是一个科学发现的过程，也是一个技术设计的过程。

技术设计是否科学合理直接关系到以文本形式存在的法律、法规、规章的质量。

立法技术是一个中性词，它本身并无优劣之分，无褒贬之意。

一般来讲，立法技术水平越高，立法的质量越高，反之亦然。

纵观立法发展史，古今中外的卓越立法，无不是充分运用立法技术的结果。

中国唐朝的《唐律疏议》确定了总则在前、分则在后、实体在前、程序在后的体例结构，具有很强的的科学性、系统性和规范性，体现了中国封建立法的最高成就，成为了其后各朝代立法以及当时亚洲国家立法的楷模和蓝本。

《法国民法典》文字简单明了、逻辑严谨、体系完整，内容和谐严密，涵盖了商品经济社会及其运作的主要方面，对世界各国民事立法产生了重要影响。

《德国民法典》也是集思辨哲理、法理和立法技术为一体的典范。

2、立法技术制约和影响着立法活动的各个环节。

从宏观角度看，立法者对立法全局的驾驭能力，法律与社会的适应程度，以及法律的实施效果等情况，都与立法者掌握和运用立法技术的能力直接相关；从微观角度看，法的名称和内容，法律的行为模式和后果模式，法的总则、分则和附则，法的目录、标题、序言、附录，法的文体和语言等，能否得到科学的安排和表现，在很大程度上都取决于立法者的立法技术。

此外，从效率角度分析，立法的效益与立法资源耗费等，更与立法者的立法技术水平分不开。

3、立法技术水平是一个国家法制文明水平的重要标志。

立法技术不仅与立法质量密切相关，而且会直接影响执法、司法、守法及法的监督等法的实施环节，进而影响法的实施效果。

立法技术水平高，立法意图明确，法的指导思想和主要内容的表述明确无误，法律体系科学合理，也就便于执法、司法、守法和对法的实施的监督;反之，立法技术落后，所立之法目的、基本原则、主要内容不明确，法与法之间甚至同一法的条款与条款之间相互矛盾，在这种情况下，要使执法者有效执法、司法者准确司法、守法者认真守法是非常难的。

当前中国有法难依、法制水平不高，固然有众多原因，但其中一条重要原因就是立法技术低下，造成了大量的笨法或者劣法，使法律先天不足难以实行。

（三）立法技术的分类

1、根据技术的具体程度，立法技术可以分为

（1）宏观立法技术即立法的指导思想。

例如理论与实践结合、原则性与灵活性相结合，稳定性与适时变动相结合，总结与借鉴相结合等。

（2）中观立法技术，即比宏观立法技术要具体一些的立法技术。

诸如：

如何选择立法时机，如何进行立法规划，如何进行调查研究，如何做出立法决策，如何推动法案通过，如何进行立法解释和法规清理等。

（3）微观立法技术，即立法活动中具体的方法和操作技巧。

包括法的结构营造技术，如法的名称、目录、总则、分则、附则等设计技术；法的语言表述技术，如立法的文体、标点符号、用语、数字的运用技术，人、物、事、行为的表达技术，专业术语的定义技术等。

这里特别需要指出，无论对立法技术的内涵和外延怎样界定，法的结构营造技术和法的语言表述技术，都是无可置疑地属于立法技术的范畴。

它们是立法活动中所需经常运用的技术，不仅在微观立法技术中占有特别重要的地位，也是上述各种类别的立法技术中特别重要的立法技术。

2、根据立法活动的各个阶段，立法技术可以分为

（1）立法准备阶段的立法技术，如立法预测技术、立法规划技术、立法决策技术、立法起草技术等；

（2）法的形成阶段的立法技术，如立法提案技术、审议技术、表决技术、公布技术等。

（3）法的完善阶段的立法技术，如立法解释技术、法规清理技术等。

二、立法技术在地方立法运用中的问题及其原因分析

自1979年宪法和法律赋予地方立法权以来，经过各方面坚持不懈的共同努力，我国地方立法工作取得了巨大成就，截至2011年底，已制定现行有效地方性法规8600多件、地方政府规章8300多件。

在三十多年的地方立法实践中，随着立法经验的不断积累和立法制度的逐步完善，地方立法技术不断提高。

但是，从总体上看，立法技术在地方立法运用中仍然存在一些问题。

（一）立法技术在地方立法运用中的问题

为使立法技术在地方立法运用中的问题表述更清晰、更有层次，以下主要从宏观、中观、微观立法技术三个方面来分析。

1、宏观立法技术方面

地方立法实践中，宏观立法技术即立法指导思想主要有以下问题：

（1）重数量轻质量。

从上个世纪八十年代中期开始，为了尽快解决社会生活和经济发展中“有法可依”的问题，有关方面提出了“有法比无法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法指导思想。

在这种“大干快上”的思想指导下，各地方人大常委会反复强调加快立法步伐，各省市每年制定和批准的法规少则十几、二十件，多则四、五十件，而立法资源没有得到及时补充，短缺现象严重。

立法资源的短缺加之立法制度的不完善，立法质量必然受到影响。

近几年，虽然各地开始强调立法质量，但因数量问题仍没有控制好，立法质量没有明显提高。

（2）重原则轻具体。

过去很长一段时间，地方立法机关在立法技术上受国家立法影响，过于强调立法“宜粗不宜细”。

应当说，“立法宜粗不宜细”是特定历史时期的特殊选择。

在改革开放伊始，被“文化大革命”影响后的中国，面对百业待兴、法制空白的情形，严格要求立法的唯“细”、唯“全”，显然不符合改革和发展的迫切需求，更何况当时根本没有能够使立法“细”和“全”的实践基础和技术能力。

因此，有比没有好、粗比细强成为特定历史发展时期的立法主导思想。

此外，地方立法中还有“枪打出头鸟”、“摸着石头过河”等思想影响，深怕写得过细、过于具体或是立法过早会出现实践中不便于把握、难于实施或者“挂一漏万”、“让别人看笑话”的问题。

（3）重传统轻创新。

改革开放初期，由于我们缺乏实践经验，很多改革政策和措施具有很强的试验性和探索性，为保持法律的稳定性和连续性，一直秉承着“成熟一件、制定一件”的“滞后立法”的思维，这是某个历史阶段的次优选择。

然而，这却导致我们保守的立法习惯的形成。

社会发展到今天，我们却仍然依赖“滞后立法”，缺乏“超前立法”的勇气。

例如在设定政府责任的立法实践中，就一直存在这么一种思想，认为只有政府成熟可行的做法才能上升为法规、规章，否则万一未能有效实施就会损害政府的威信和法律的权威。

2、中观立法技术方面

（1）立法规划不严谨。

立法规划能促使立法工作有计划有步骤有重点地进行，能有效地提高立法的效率。

立法规划对未来立法活动具有规范和指导作用，是关于立法之“法”，因此立法规划具有相当的严肃性。

它必须由立法主体按照一定的原则和程序编制;必须以科学的预测和调查论证为基础;同时应当具有一定的稳定性，不得随意变更。

但是，由于预测力不够和调查论证不足，目前地方立法规划多为纸上谈兵，有些地方的立法规划就是各有关方面提出的立法建议项目的简单汇总;“立法”与“规划”脱节，立法是立法，规划是规划，立法规划没能发挥应有的规范和指导作用;同时，在立法规划的调整上，存在较大的随意性。

（2）立法调研不够充分。

立法离不开调查研究。

每一项立法决策，都应建立在调查研究的基础上。

因此，善于调查研究是立法者和立法工作者应具备的一个基本功。

但是，从目前看，地方立法调研的具体方法和手段还存在不少局限，因此影响了调查研究的效果。

一是主体的局限，参加立法调查研究的人员范围较窄，特别是作为立法者的人大代表和常委会组成人员，由于种种原因，参加立法调研少。

二是对象的局限，接受调查研究的多为行政管理人，听取管理相对人的意见少，听取专家学者的意见少。

三是内容的局限，就事论事多，目前情况考虑多，传统做法顾及多;宏观论证少，长远利弊分析少，开拓创新少。

四是手段的局限，以泛泛讨论为主，座谈会形式多，专家论证、听证等方法采用少。

（3）立法解释运用不多。

立法解释具有法定性和权威性，是完善法的内容的重要途径。

由于地方立法表述方面存在明显不足，概念化、原则性的规定多，对法规及时作出解释尤为必要。

实践中，执法部门和司法机关经常就地方性法规提出立法解释的要求，但立法机关作出立法解释的很少。

结果是执法部门、司法机关任意解释，造成了一些不必要的混乱。

例如：

《北京市学前教育条例》第二十条规定，“为居住区配套建设的学前教育设施必须用于发展学前教育事业。

配套的学前教育设施竣工验收后，应当在3个月内交付区、县教育行政部门管理”，此条并未明确配套的学前教育设施的产权归属，实践中开发商和教委往往会产生争议，司法机关也曾经就此提出过立法解释的要求，但是一直没有对此进行立法解释。

（4）法规清理不够及时。

不同时期制定的法规在内容上和形式上都难免有不统一甚至矛盾、抵触或重复、混乱的情况，通过法规清理，可以有效地消除这些情况。

但是，目前对地方性法规的清理尚未引起足够的重视，没有形成制度。

虽然各地对自己制定的地方性法规有过一些清理，但大多是应全国人大常委会的要求，次数少，范围窄，程序也很不规范。

如北京市人大常委会先后根据行政处罚法、立法法、加入WTO、行政许可法、治安管理处罚法进行了六次小范围、有针对性的地方性法规清理，直到2010年，为完善中国特色社会主义法律体系，才对地方性法规进行了一次全面清理，地方性法规清理机制仍未建立。

3、微观立法技术方面

（1）立法名称不太统一

目前，地方性法规的名称可称为“条例”、“实施办法”、“规定”、“办法”、“规则”、“细则”等，但是何种情况下使用哪种名称，实践中往往难以分清、容易引发争议。

另外，地方政府规章的名称也可称“规定”、“办法”，但不得称“条例”；各地方政府制定的规范性文件，其名称也可称“规定”“办法”、“决定”、“细则”、“规则”等。

这样，地方性法规、地方政府规章与规范性文件在名称上是交错的，给我们通过文件名称判定其性质和效力带来了困难，也不利于对各种法规、规章等地方立法文件进行监督。

例如：

《北京市公共场所禁止吸烟的规定》（地方性法规）和《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》（地方政府规章），仅从名称上就很难区分究竟是地方性法规还是地方政府规章。

（2）立法结构上追求“大而全”

地方立法中存在着形式主义的倾向，普遍追求法律体系和形式结构的完整，搞“大而全”。

一个法规不管实际需要如何，都希望分章分节，总则、分则、附则都有，章、节、款、项俱全，总想拼凑成“成套设备”，搞成能解决问题的“百包锦囊”，从而把一些宣言式、非规范的、空洞而无操作性的条款写入法规。

这样使得条款越搞越多，篇幅越弄越长，其结果是一些有实质内容的规定淹没在大而全的篇幅之中。

这实际上是地方立法资源的一种浪费，而且还丧失了地方立法特色，而且使人不得要领，费时费事，影响法规的操作性。

（3）立法内容上照搬照抄

突出地方特色是地方立法的基本要求之一，因此，地方立法的具体条款必须有针对性地解决地方的具体问题。

然而许多地方“不敢为天下先”，只是被动地跟着国家立法的精神走，或者走在其他省后面。

有的地方甚至直接将上位法或者其他省市立法中的内容和形式“改头换面”之后直接套用到本地区立法条文中，在文本上大量照搬照抄和引用国家立法或者其他省立法内容。

这种地方立法重复中央立法，“小法”重复“大法”、“后法”重复“前法”的现象，致使许多地方立法可能并不适于这一地方的特殊需要，缺乏地方特色。

这样的地方立法等于没有，甚至比没有更恶劣，这实际上也是地方立法“缺位”和“不作为”的另一种现实表现。

（4）立法中法律规范的结构不太合理

法律规范是立法文本的最重要组成部分，它由条件、行为模式和法律后果等要素组成，各要素必须明确、齐备且符合固有的搭配要求。

但地方立法在设置法律规范时还存在许多问题：

一是要素不明确具体。

条件设定不明确，授权性和处罚性条款过于原则等。

如不少法规中规定“按有关法律规定追究责任”、“对情节严重的严肃处理”。

这些条款并未明确按“什么法律”追究“何种责任”，什么是“情节严重”，如何“严肃处理”等问题。

二是行为模式与法律后果的配置失衡。

地方立法中往往关于政府管理权力和被管理者义务的规范很多，这些规范一般十分具体、可操作性很强；相反，涉及政府服务职责和被管理者权利方面内容比较少，而且比较原则，约束力较弱。

例如《北京市邮政通信条例》中赋予邮政企业寄递业务的垄断经营权、邮政通信的管理权、邮政设施保护和邮政通信的社会保障的权利，但是对邮政通信服务义务和责任的规定却很少。

三是行为模式缺乏法律后果。

有些法规对某种行为设定了强制性规范，却未规定违背了这些强制性规范如何处理；有些法规设定了某种权利，却没有相应的救济；有些法规规定了一些目标，却没有规定如何保障其实施的措施。

如：

《北京市科学技术普及条例》第二十四条规定：

“国家投资兴建的科普场所、设施，禁止出租、出借或者以其他形式改作他用。

如有特殊情况需要临时改作他用的，须经上级主管部门批准，但不得改变其科普场所的基本性质，妨碍开展科普活动”，但由于法规并未规定相应的法律责任，缺乏可操作性，导致实践中将科普场所改作他用的现象屡禁不止。

（5）立法语言缺乏规范

立法语言的风格不同于公文语言、政策性语言、文学语言、学术语言，立法所使用的语言有其特殊的特点，应当是准确、简练和严谨的。

但是，长期以来地方立法在语言表述技术上普遍存在问题。

在语体风格上，存在用语不规范，出现政策性和宣示式语言等问题。

如《北京市基本农田保护条例》第二十条“本市各级人民政府应当制定基本农田建设规划，组织农村集体经济组织进行农田水利、田间道路和农田防护林建设，减少风沙危害，防止水土流失，改良土壤，提高地力，把基本农田建设成为旱涝保收的高产、稳产农田”，上述用语并非规范的法律术语，读起来更像是政策文件而不像法规。

在语言表达上，存在过于笼统、抽象、原则的问题，使人难以准确把握。

例如：

《北京市历史文化名城保护条例》第三十二条规定，“在城市建设中发现具有保护价值而尚未确定为具有保护价值的建筑的，任何单位和个人都可以向市文物行政主管部门或者市规划行政主管部门提出保护建议”中“具有保护价值”表述太过抽象，界定不清晰，没有明确的标准，让人难以确定何为“具有保护价值”的建筑。

在语言结构上，存在词语搭配不当、逻辑不通、结构欠妥等不符合用语规范的问题。

以《北京市农民负担管理条例》第五条“实行家庭联产承包责任制，承包耕地的农民缴纳的承包款即为村提留和乡统筹费”一段内容为例，这一段文字就存在着明显的词语搭配不当的问题。

按照表述，“实行家庭联产承包责任制”无法与“承包耕地的农民”搭配，应当改为将其改为“在实行家庭联产承包责任制的农村”。

（二）原因分析

1、立法技术规范的缺失

立法活动可以分为三个阶段:

第一阶段为立法准备阶段，包括编制立法规划、制定立法计划、立项论证、起草法案;第二阶段为法的形成阶段，包括提出法案、审议法案、法的通过、法的公布;第三阶段为法的完善阶段，包括立法解释、法的清理。

上述每一个阶段任务的完成、目的的实现，都需要相应的规范保障。

但是，从目前各地制定的关于地方性法规立法程序的规定看，除了对于法的形成阶段的技术规定比较系统完善外，对于立法准备和法的完善阶段的规范都失之简单甚至没有。

例如，北京市人大常委会制定了《北京市制定地方性法规条例》来规范提出法案、审议法案、法的通过、法的公布等程序，但是对于立法规划、立法计划、立项论证、起草法案、立法听证、立法解释、法规清理等问题只是制定了常委会内部的工作规程。

主任会议还通过了《北京市制定地方性法规技术规范（试行）》。

但是，这些工作规程和技术规范法律效力层级较低，缺乏强制性约束力，无法约束常委会以外的部门和人员；又因缺乏实施的监督机制，常委会各工作机构遵守规范完全依靠自觉，没有机构主动进行监督，结果导致工作规程和技术规范难以真正落到实处。

2、立法起草渠道单一

现阶段地方立法的主渠道是同级政府的主管部门。

据统计有近80％的地方性法规是由相应的行业主管部门、行政执法机关牵头起草的。

这么做的好处是他们熟悉相关的情况，有利于有针对性地提出问题、解决问题，有利于发挥他们的积极性；但另一方面，也使地方立法中存在的部门倾向成为一个突出的问题。

一些地方行政部门把立法看成是部门之间权力和利益的再分配，往往注重权力，忽视义务和服务，在法规草案的起草和修改中经常不适当地扩大部门权益，造成地方性法规在合法性、合理性方面的失衡。

虽然法规草案还需经过一定的程序审议才能通过，但负责审查的工作人员和立法者并不一定对这个行业、部门的情况都那么了解，结果使某些并不应该赋予这个行业、部门的权力赋予了，本不应有的权力合法化了。

3、立法的民主化、科学化程度不够

目前，地方立法公开征求意见不够，公众参与立法不足，主要还是采取召开立法座谈会和书面征求意见的形式，征求意见的对象和范围受到局限，还是以政府部门为主，偶尔征求专家学者意见，很少征求基层单位和行政管理相对人的意见。

而且征求意见形式大于实质，对意见的整理、分析、归纳、反馈和公布明显不足。

立法听证、专家论证等行之有效的制度也没有健全，并未得到普遍采用。

专家学者参与立法的随意性较大，参与时机和方式、邀请对象、对专家意见的取舍都由立法部门自己决定，专家学者的参与成为立法的点缀或象征，甚至有时沦为立法机关应对各种质疑的挡箭牌。

4、立法者和立法工作者的素质有待提高

法是由具体的立法机构起草、修改和审定的，应该说立法者和立法工作者的素质决定了立法的技术水平。

但是，目前地方立法者虽然文化程度高、经历丰富，却大多并未接受过专门的法律教育，也缺乏必要的法律实践训练；而且由于大多数是兼职，没有时间针对立法进行充分调研，在立法审议、表决和立法监督等工作中无法有效发挥作用。

立法工作者大多接受过法律教育，但未接受专业的立法培训，完全是靠经验积累；而且大多社会经验欠缺，对社会问题认识不足，同时也缺乏立法所涉及的专业知识。

三、提高地方立法技术的对策

法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中说过，“那些有足够的天才，可以为自己的国家或他人的国家制定法律的人，应该对制定法律的方式予以一定的注意”。

可见，注重立法技术是对社会对立法者提出的基本要求。

由于地方立法技术问题表现复杂多样，难以针对每个具体问题逐一作出对策分析，因此，我们仅从宏观方面对提高地方立法技术的对策作一探讨。

（一）确立正确的立法指导思想

立法实践中，立法指导思想作为立法过程所遵循的宏观思路和最高准则，在很大程度上决定了立法技术的水平。

要提高立法技术，首先要认识到“有法比无法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”、“立法宜粗不宜细”、“成熟一件、制定一件”等思想是法律相对匮乏、社会关系迅速变化、立法技术比较落后的时代的产物，是一定历史阶段迫不得已的次优选择。

如今，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，面临新形势，地方立法应当坚持立法数量与质量的统一，法律规范“粗细兼备”、原则与具体相结合，以及同步立法为主导、超前立法为辅助等正确的立法指导思想，才能真正提高立法技术水平，推动地方立法工作健康发展。

（二）制定规范立法技术的地方性法规

许多国家和地区的实践经验表明，将科学化、系统化了的立法技术标准强制性地运用到立法过程中，对立法技术的统一和规范有非常积极的意义。

虽然，目前大多数地方研究制定了本地的立法技术规范和立法工作规程，但这些都因为效力层级较低而难以落实，应当加强对立法技术的研究，并在成熟时将包括立法规划、立法计划、立法起草、法的提案、法的审议、法的通过、法的公布、立法解释、法规清理等立法技术规范、工作规程上升为地方性法规，增强约束力使其运用于立法实践，最终促进立法技术的提高。

（三）完善立法程序

1、在立法准备阶段完善立法选项和起草机制

（1）完善立法选项机制。

立法选项是立法的前提，立法选项科学与否直接影响立法技术。

立法选项主要是通过立法规划、立项论证、年度立法计划三个环节完成。

应当把涉及改革发展稳定的重大问题和人民群众普遍关心的重点难点问题，亟需立法而且立法条件比较成熟、立法思路基本可行的项目，及时列入立法规划。

要做好立法规划、立项论证、年度立法计划三个环节的衔接协调，充分发挥立法选项机制的整体功能。

要加强立项论证，法规起草前先就立法的必要性、可行性、立法解决的主要问题和主要制度设计等进行论证后，再决定是否纳入年度立法计划。

同时，还要确保立法规划、年度立法计划的严肃性，严格执行立法规划和年度立法计划，不符合法定情形不得随意调整立法项目。

（2）完善立法起草机制。

为防止地方立法的部门利益倾向导致的立法技术问题，应当增强地方人大在立法中的主导作用，改革现行地方立法起草体制，改进地方立法草案主要由相关政府部门起草并交由立法机关审议通过的传统方法，探索由地方立法机关直接起草或者委托有关学者、专家进行起草的地方立法起草新机制。

一是立法机关直接起草。

在条件成熟的情况下，可以考虑由人大或者政府法制工作机构统一负责起草法规、规章草案。

因为无论是地方人大还是政府法制工作机构，都是法制建设的综合职能部门，基本上不承担具体的执法任务，地位相对超脱，又拥有一批素质较高的法律专业人员，由他们负责起草工作能够避开部门牵制，加强宏观统筹，提高立法质量。

二是委托有关学者、专家起草。

这种起草形式，相对于部门起草更加有专业性，也更加注重客观公正，更加注重维护群众利益，可以有效避免部门利益倾向。

此外，为了防止学者、专家起草的法规、规章草案脱离部门实际，不具有可操作性，可以在改革之初尝试在委托学者、专家起草的同时，继续实行政府部门起草的老办法，地方立法机关最后将对两个版本的立法草案进行综合，扬长避短，以提高立法草案的质量。

2、在法的形成阶段完善立法审议程序

（1）探索建立立法辩论机制。

立法辩论是立法主体民主议事的一种方式，是使立法中问题得到充分暴露的重要方式。

立法辩论有利于促使双方深入调研，广泛听取意见，为自己的观点进行科学论证，增强立法决策的科学性。

应当在立法中探索建立立法辩论机制，就关系全局、涉及群众切身利益的法案或者针对法案中的焦点问题，把调研、讨论和辩论结合起来，促进立法审议的深入，减少立法决策的失误。

（2）完善立法表决规则。

立法表决是审议法规的最后阶段，也是直接决定法规命运的关键环节。

表决规则是否科学合理决定了法规是否科学合理。

目前我国立法表决规则过于简单，只规定了整体表决的方式，如此投票者如对法规中个别条款有不同意见，就会面临两难选择：

要么全盘否定，要么全盘肯定。

无论哪种选择，都可能违背个人真实意愿，也是立法中的具体问题难以真正解决，降低了立法的科学性。

因此，应当考虑建立对争议较大的问题进行单项表决的制度。

3、在法的完善阶段建立立法解释和法规清理制度

由于法所调整的社会关系的复杂性和易变性以及立法受主客观等方面因素限制等原因，立法不可能是一蹴而就、一劳永逸的，它是一个不断完善的过程。

完善立法主要依靠立法解释、法的清理。

地方应当通过立法规范立法解释的权限、情形、程序和效力，以及明确法规清理的主体、权限、原则和程序等。

同时，要建立立法解释制度，根据实践需要，依照有关法律法规，有意识运