以科学的态度认识海关基层反腐倡廉的特点用科学的方法深化海关基层党风廉政建设.docx

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以科学的态度认识海关基层反腐倡廉的特点用科学的方法深化海关基层党风廉政建设

以科学的态度认识海关基层反腐倡廉的特点用科学的方法深化海关基层党风廉政建设（大连海关保持先进性理论研讨小组）

2006-3-21

大连海关保持先进性理论研讨小组

科学发展观是落实基层单位党风廉政建设责任制的重要指导思想和行动指南，怎样针对基层海关特点，深化基层党风廉政建设，保证基层落实科学发展观，本文就此做一初步探讨。

一、基层海关上下级利益联系紧,垂直监督体制有断链的风险，落实党风廉政建设责任制要注意建立垂直监督体制的保障恢复机制

运用党风廉政建设责任制预防权力腐败的一个重要思路，就是用上级的权力看住下级的权力，这样从直属海关到基层的科级单位形成了一级管一级的权力监督链条，出现了较大的向下监督力量，对防治腐败起到了明显的作用。

但还必须看到，基层单位上下级之间的利害关系密切，有着共同的荣誉、利益、责任。

这种上下级的利益关联性，在有利于实现党风廉政责任制的同时，还会导制基层单位上下级形成自我利益的保护。

一是容易出现保下等于保已的问题。

根据党风廉政责任制的追究制度，下级出现了党风廉政问题，要追究上级的责任，这样下级有了问题，就等于上级也有问题，出于逃避责任的需要，上级就可能保护下级，压事不报，最终酝成大害。

二是容易形成互相利用的问题。

为了以权谋私，上下级共同谋利，一起腐败。

三是容易形成互相庇护的问题。

上级和下级都“不干净”，出于对自己的保护，互相包庇对方。

四是出现上级自保的问题。

上级权力主体有问题，就不敢大胆的监督管理下级，下级就会失去上级的监督。

这些同一个结果，就是导制党风廉政责任链条的断链，最终造成责任制体系失去防治腐败的作用。

可见，垂直监督体制并不是完全可靠的，有着断链的可能。

由此可见，我们不能将监督的可靠性仅仅维系在责任制形成的垂直监督体制之上，必须在加强党风廉政责任制的基础上，针对责任制可能断链的可能，建立党风廉政责任制的保障恢复机制。

一是要建立主动查处问题的责任脱减机制。

应明确规定，只要是上级主动发现报告的下级廉政问题，上级的责任应减轻，只要是上级发现并解决的下级问题，上级脱离责任。

只有这样上级才敢于发现、暴露和解决问题，从而防止因逃避责任而导制的责任制链条的断裂。

二是要建立断链的发现纠正机制。

针对从上至下的监督存在的断链可能，强化垂直监督体制之外的监督，重点要强化纪检和审计的专门监督，强化平行部门的横向监督，强化下级的反向监督，强化社会的外部监督，及时发现断链的状况，弥补和恢复垂直监督体系。

三是要建立组织恢复机制。

对可能存在廉政问题的基层上下级进行交流，及时破坏腐败利益链条，从组织上恢复责任制的链条。

二、基层海关处于垂直管理体制的最低层，具有来自上层权力侵蚀的可能，应建立纵向权力监督制约机制

基层单位处于垂直领导管理体制的最低层，位于党风廉政责任制的未稍环节。

从导制基层单位权力腐败的诱因主体来看，不仅有外部的工作对象，而且有内部由领导和职能部门组成的多级上层权力主体。

这些上层权力主体，想以权谋私的话，往往最终要通过办理具体执法事项的基层来实现。

海关实行的垂直领导管理体制和党风廉政责任制，形成了从上至下的强大管理和监督力量，最终的落脚点是基层，这对于海关的管理和党风廉政建设，都是十分必要的。

但在看到这种管理监督体制积极作用的同时，也必须清醒的看到如果上级违法向下运行权力，能量同样是巨大的。

由于地位、权力的差异和利益驱动，基层单位往往抵挡不住来自上面的违法权力，从而导制基层海关的被动权力腐败。

过去我们强调抵御工作对象拉拢侵蚀的较多，往往忽视了来自上级权力的侵蚀。

为此，基层海关必须在强化正面抵御工作对象侵蚀的同时，还必须想方设法抵御上级违法权力的侵蚀。

目前的关健问题不是下级愿不愿意抵御和抵御的方法问题，而是基层海关没有这样的权力和能力，当前最重要的是赋予基层海关一定的独立权，建立海关垂直领导体制基层的纵向权力制约机制。

一是要赋予基层执行法规制度的独立性。

要在法律层面上明确法规、上级决定、基层单位之间的权责关系。

使基层单位不仅要对上级负责，而且要对国家的法律法规和上级的制度负责，而且首先是要对后者负责，当上级的决定与法律法规和上级的制度矛盾时，有优先执行法规制度的权力，从而赋予基层海关以法规制度抵御上级违法权力的权力。

二是要赋予上级对基层的义务和责任。

党风廉政责任制状要双向签约，不仅要明确下级的义务和责任，也要明确上级不得在下级职权范围内以权谋私的义务，明确上级在基层运行违法权力的责任，以责任制限制上级在基层违法用权。

三是要建立基层执行上级违法权力有过错的制度。

基层执行了上级的违法决定，同样违法，同样要承担过错责任，将基层的责任与上级的责任捆绑起来，使基层出于保护自己的考虑，主动抵制上级的错误决定。

四是要赋予基层制度规定的独立性。

基层依据法规制度，结合本部门实际，集体建立的制度，上级个人无权干涉和改变（除非这些制度违法违规或与上级的集体决策矛盾）。

从而使基层具有以自己制度抵抗上级错误决定的权力。

五是要赋予基层一定的自由裁量权。

上级的决定主要明确干什么，干到什么程度，遵守怎样的要求，而具体怎么办，由下级决定，除非违法违纪，明显不符合实际，上级不应干涉，从而使基层具有自由裁量权抵抗上级违法权力的权力。

三、基层海关办事具有直接性，违法用权隐蔽性强，应着重建立内部权力监督制约机制

基层海关是法规政策和上级决定的执行单位，国家和上级的各种法规政策，最终要由基层来实现。

上级领导要想以权谋私，许多情况下需要领导层层向下找关系，最终在基层实现，办事具有时间长，环节多，成本高，容易暴露的特点。

而基层海关关员想以权谋私，可以避开这些环节和各种外部监督直接进行。

办事具有时间短、环节少，成本低、风险小的特点，违法用权具有较强的隐蔽性。

所以一些走私分子和内部权力主体，往往避开上级各层领导，直接拉拢基层现场办事关员，为其走私和权力腐败服务。

在这种情况下，有些执法权力只在基层小的范围内运行，外部对基层海关监督往往起不到应有的作用。

正因为如此，在反腐败力度日益加大的今天，一些基层关员仍然顶风违纪。

为此，必须针对基层关员腐败行为的直接性和隐蔽性，外部难以监督的特点，着重在建立基层海关内部权力监督制约机制上下功夫。

要按照牟新生署长提出的“重点防范和控制业务岗位的廉政风险，抓好制衡权力、规范行为、监督检查三个环节”要求，对基层内部业务权力进行分解制衡。

要对基层内部业务权力分解，使同一个业务过程由不同环节的权力在掌控，重大风险事项由不同的人共同决定，一个岗位有多个权力在运行，一件事情要有多种权力在里边，重要审批要由多层审定，从而使风险业务权力不能单独运行，业务风险事项不能一个人直接办成。

要利用计算机等技术手段，通过参数设定，组合限制、程序设定、机械程序、电子识别等手段，对各种权力进行刚化处理，并将其有机的溶入到各业务环节之中，以技术的刚性，制约人的弹性；以电子的无情，限制人的有情，从而达到对弹性权力硬性限制之目的。

要在权力分解基础上，强化权力监督制约的封闭性，对流性，强化权力之间的渗透性，筑建权力主体的利害性，达成权力大小的平衡性，形成监督制约的动力，提高制约的力度，从而形成各种权力犬牙交错，胶着缠绕，力量相当，环环相扣的权力制约链。

总之，要通过内部权力制约机制建设，使基层海关内部权力制约具有自动性、即时性和广泛性，逐步形成一种不以时移，不以物换，不以人替的基层单位内部权力监督制约机制。

四、基层海关业务决策具有即决性，效率与制约矛盾突出，应实行“议行时空分离”的工作机制

基层工作的特点是业务工作量大，具体事项繁杂，需要现场即决的事项多。

在这种情况下，许多业务事项不及时处理，不果断做出决断，就会制约通关速度，影响服务质量，而且矛盾积重难返。

在这种业务压力之下，基层单位尤其是科级业务单位，长期习惯于采用“议行合一”的办事机制。

即：

议事（做出决定）与行事（执行决定）是同一个（批）人同时同地进行。

这种“议行合一”的办事机制，虽然能提高了办事效率，但决定权与执行权合一，形成了较为集中的领导权力，为“议”与“行”互相利用，以权谋私创造了条件。

这是基层海关存在的一个权力腐败风险。

在现代社会对基层海关业务效率要求高的情况下，如果一事当头，都要现场集体议事，在派其他人去行事，虽然能够化解廉政风险，但会严重影响通关效率，这是不现实的。

如何解决这种议行合一有利于效率，议行分离有利于廉政的矛盾，实现效率与制约的统一，是基层海关亟待解决的问题。

根据基层工作的特点，我们认为要建立“议行时空分离”的工作机制。

具体的讲分三个层面：

第一，制度层面。

对经常性、稳定性的业务事项，事先通过集体研究，形成各种业务事项，怎么办的固定模式（制度），在实际业务工作中，遇到相应的事项，按模式办就行了。

这一层面，能解决大多数经常性业务事项的集体研究问题。

第二，集体决策层面。

对于可预见的阶段性业务重大事项，要提前集体研究决定后，再由现场执行。

对于现场临时遇到的重要有风险业务事项，先搁置起来，再经过集体研究后执行。

这一层面，能解决阶段性的风险业务事项的集体研究问题。

第三，有关人员研究决定层面。

在风险不是很大，通关速度要求高的情况下，由现场科长、副科长和执法关员，研究做出决定，由其它关员执行，但要报告和备案，事后集体审查。

这一层面，能解决少见的紧急通关的业务事项集体研究问题。

以上三个层面，议行结合的形式不一样，但都是通过议事与行事在时间上和空间上进行了分离，都对重大业务实行了集体研究，达到了议行分离的目的，即不影响现场的通关效率，又避免了议行合一权力集中的风险性，实现效率与制约的统一。

这样在现场使用的权力，看起来是少数人在直接行使，但实际上已溶入了集体和民主的权力，只不过是这些权力提前进入罢了。

五.基层海关业务具有活跃性和微观性，法规制度具有不适应性，应建立微观业务的监督制约机制

随着世界经济的一体化，对外贸易的不断发展，对外贸易的方式、方法、途经等层出不穷。

基层海关位于对外贸易的一线，能充分反映对外贸易的活跃性。

最先遇见对外贸易的新情况，最先反映通关过程出现的新问题，最先发现海关业务中出现的新矛盾。

规章制度是对已经常出现的业务工作的规范，相对基层业务事项的活跃性，具有一定的稳定性和置后性，不能对这些新业务进行规范，这就够成了基层海关业务的活跃性与规章制度的稳定性的矛盾。

基层海关业务是海关系统最微观的层次，具有具体性，多样性、细节性、微观性，而规章制度具有一定的抽象性、一般性、概括性难以规范微观层次的多种多样的业务，这就够成了基层海关业务的微观性与规章制度的概括性之间的矛盾。

这两种矛盾的存在，形成了海关前沿业务和微观业务的制度真空，造成了基层海关一些业务无法可依，无规定制度可循的状态，形成了基层海关工作人员在微观层次上的自由裁量权，为一些关员滥用权力提供了条件。

这是基层海关滋生腐败的一个重要因素。

要想解决以上两个矛盾，如果采用对每个具体业务内容，都制定规章制度的办法是不现实也是不可能的。

我们认为，一方面，要改变定期监督的模式，建立动态监督模式，强化监督的微观性，深化基层海关微观层次的权力分解制约体制建设。

更重要的方面，是不能着重于在建立各种各样约束规章上做文章，要在建立对各种前沿和微观业务都管用的监督措施上想办法，形成对这些无规则无依据事项处理的制约机制，以刚性执法形式，来制约关员自由裁量权。

一是要明确对待这类业务的决定原则和依据。

二是规定这些业务事项的多级决定权限定。

三是要规定监督制约的程序，增加环节，分解权力。

四是要实施报告和备案制度。

形成刚性执行情况记录和报告制度，以强化事后监督。

五是要建立监督责任追究制度，违反原则程序和权限的自作主张行为，要受到相应的处罚。

六、基层工作具有较强的综合性，关员行为受多种因素综合作用，应建立综合防治腐败机制

上面千条线，下面一根针。

从直属海关到处级单位到科级单位，工作的综合性愈来愈强，在直属海关政治思想、教育培训、干部管理、纪检监察、行政管理，业务工作等是分开的，都有相应的独立部门领导管理，到基层海关这种区别越来越小，以至到了科一级几乎完全融合在一起了。

可以说基层海关处、科级领导集领导、管理、教育、思想、业务、廉政等工作于一身。

同时，关员的行为也是受多种因素作用的结果。

为此，基层海关廉政工作，不能就纪检抓纪检，就反腐败反腐败，就监督抓监督，而是要树立大廉政观，要按照牟新生署长所要求的，领导干部要切实履行领导、管理、教育、监督、报告、配合调查的责任，使纪检工作与业务等工作深度融合，互相作用，形成合力。

一是要善于从领导、管理、教育、思想、业务等多种因素的互相联系中思考廉政问题。

比如：

廉政问题纠正不过来，有时并不是领导不去纠正的问题，而是领导的管理权威性不够的问题；廉政建设观念弱，有时不是对廉政建设本身认识问题，而是权力观问题；关员滥用权力，有时不是关员本身的问题，而是业务工作不规范的问题等。

只有克服就廉政思考廉政的思路，从多因素的联系中思考，才能得出正确的结论。

二是要从多种因素的互相作用中采取措施。

解决廉政问题，要跳出廉政的圈子，从领导、管理、教育、思想、业务互相作用中，寻得问题的症结所在，找到解决问题的切入点和着力点。

比如：

解决关员不执行廉政规定的问题，有时需要从提高领导管理能力入手；解决关员廉政意识不强的问题，有时需要从关员的权力观上入手；解决关员行为不规范问题，有时从业务改革中入手等。

三是要将多种因素融合起来，创造性的开展工作。

多种因素的融合不是简单的相加，而是一种创造。

正如，两种不同颜色事融合在一起，会产生一个新的颜色一样。

多种因素的融合一定要形成一个新东西。

比如，廉政建设的权力制约与海关查验业务的有机结合，就形成了新的查验监控机制；加工贸易业务与权力制约的结合，形成了审、核、查三权分离业务模式；信息监控与廉政监督的结合就形成了电子执法监督系统等。

四是要贯彻制约与效率统一的原则。

只要效率和只要制约的结果是两者都行不通，只有在两者之间把握好平衡点，将二者结合起来，工作才能更有成效。