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公民政治权利保障机制研究
我国公民政治权利保障机制研究
摘要:
目前,我国正处在向社会主义民主化、法治化的转型和建设社会主义和谐社会的进程中。
随着社会的不断发展与进步,也产生了选举不公平、上访遭拦截等影响社会民主、法治与和谐的问题,特别是公民的政治权利得不到有效的保障,严重地阻碍了社会的民主和法治。
本文从研究我国公民政治权利保障机制的重要性和必要性出发,探索、调查了我国公民政治权利保障机制的现状,发现主要存在信访制度不完善和农民工的政治权利得不到保障这两个主要的问题。
本文从立法和执法的角度,以及制度建设和完善的角度出发,提出了解决这两个主要问题的途径,试图为我国公民政治权利的保障机制研究提供一些参考性的意见。
关键词:
公民政治权利保障机制完善
ResearchontheSafeguardMechanismofCivil
PoliticalRights
Abstract:
Atpresent,ourcountryisinthetypechangingprocessofmakingsocietyadministrationlegalization,democratizationandbuildingaharmonioussocietyofsocialism.However,alongwiththedevelopmentofsociety,manyproblemssuchasunfairelectionsandcut-offpetitionproduced,whichbecometheobstructiontotheruleoflawanddemocraticsociety.Thispaperbasedontheimportanceandnecessityofstudyingsafeguardmechanismofcivilpoliticalrights,investigatedandfoundouttwomainproblemsincludingimperfectofpetitionsystemandthelackofprotectionsystemamongmigrantworkers.Thepaperalsofocusonthesafeguardmechanismconstructionofcivilpoliticalrights,itslegalimprovementandhopetogivesomesuggestionsintheseareas.
Keywords:
civilpoliticalrights;safeguardmechanism;perfect
一、我国公民政治权利概述
(一)公民政治权利的含义及内容
公民的政治权利是指公民依据宪法和法律的规定,参与国家政治生活的行为可能性。
它表现为两种形式:
一种是公民参与国家、社会组织与管理的活动,以选举权和被选举权的行使为基础;另一种是公民在国家政治生活中自由地发表意见、表达意愿的自由。
[1]通常表现为批评,建议,申诉和控告权以及言论、出版、集会、结社、游行、示威自由等政治自由。
其具体内容涵盖以下几个方面:
1.选举权和被选举权。
选举权是指选举法规定的,公民可以参加选举活动,按照本人的自由意志投票选举人民代表等职务的权利,即参加投票选举的权利;被选举权是指根据选举法的规定,公民可以被提名为人民代表等职务的候选人,当选为人民代表等职务的权利。
选举权和被选举权是公民的一项基本政治权利,是公民参与国家管理的必要前提和有效途径。
2.言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利。
所谓言论自由,是公民以言语表达意思的自由;出版自由,是指以文字、音响、绘画等形式出版作品,向社会表达思想的自由;结社自由,是指公民为一定宗旨组成某种社会组织的自由;集会自由和游行、示威自由,都是公民表达自己见解和意愿的自由,只是表达的方式不同。
这六项自由,是我国宪法规定的公民的基本政治自由,是人民发表意见、参加政治活动和国家管理的自由权利。
[2]
3.监督权。
(1)监督权包括批评和建议、申诉、控告、检举等形式。
(2)公民依法行使监督权,有利于克服官僚主义和不正之风,改进国家机关及其工作人员的工作,有利于维护国家利益和公民的合法利益。
(二)公民政治权利与政治权力的区别与联系
要准确的理解公民的政治权利的含义,必须要把政治权力与政治权利这两个概念区别开来,以免混淆。
在英文中权力是power,而权利则是right,显然,这两者不是同一个概念。
1、政治权力是权力现象和权力行为在政治领域的体现。
狭义地讲政治权力是指的公共权力,即行为者(个人、群体或组织)在公共事务方面控制社会资源、从事社会活动、实现预期目标、影响相关行为者的能力。
首先,公共权力是“权力”概念在公共事务中的应用,它表现为公共事务中的个体、群体或组织对公共事务的影响能力;其次,政治权力的主体相当广泛,它包括国际组织、国家权力机关—政府、各社会团体、有组织或无组织的群体,以及处于政治体系之中的个体,它们构成社会复杂的权力关系;最后,政治权力与政治服从和不服从相对应,它以政治强制为后盾。
通过制度化和非制度化的手段得以实施,其作用和效果取决于它的对象的服从程度。
政治权力的特性主要有支配性、强制性、扩张性、排他性。
[3]
2、政治权利是一种法定资格,是政治权力的法律转化。
政治权利形成的前提是政治权力的保障,政治权利的定义就是由公共权力确认和保障的社会成员和特定社会力量主张其利益的法定资格。
3、权利不是由权力创造和发明出来的,而是在社会利益关系的基础上形成的,政治权力是在发现这种利益基础上形成的权利后,而予以确认和保障的。
因此,政治权力和政治权利既有联系,又有着实质区别。
在研究公民政治权利保障机制的过程中,区分政府官员的政治权力和公民的政治权利是十分必要的。
(三)我国公民政治权利的保障机制
我国人民民主专政的国家政权为公民行使政治权利提供了政治基础;我国制定了保障公民政治权利实现的普通法律,如《行政诉讼法》、《集会游行示威法》等等为公民政治权利的行使提供了法律保障;我国宪法注重政治权利实现的物质保障,如选举经费由国库开支。
[4]人民代表大会制度是保障我国公民政治权利的根本制度,但是就当前来看人民代表大会制度和一般的普通法律在保障公民政治权利方面还存在许多不足和需要改进的地方。
二、建立和健全公民政治权利保障机制的研究的重要性和必要性
目前,我国正处于社会主义现代化转型和构建社会主义和谐社会的过渡时期,保障公民政治权利,是把我国建设为民主、法治、和谐社会的重要基础。
因此,建立和健全我国公民政治权利保障机制的研究就具有更加鲜明的时代意义和现实意义。
(一)建立和健全我国公民政治权利保障机制是实现和谐社会的基础。
我国在努力向着和谐社会迈进的过程中,着重强调物质文明、精神文明、政治文明这三个文明的协调统一发展。
公民政治权利保障机制的研究是发展我国政治文明的重要内容,是构建和谐社会的一面旗帜。
而当前公民的政治权利在很多方面都没有得到有效的保障和行使。
公民的选举权和被选举权只限于那些有一定地位和权力的人手中,还有大部分的社会弱势群体都没有真正的参与过选举的过程,拥有过这项权利,选举的暗箱操作严重损害了社会的公平正义,危害了社会的和谐。
另外,当公民的正当权利遇到损害时权利受到极大的损害并且不具备争取某项权利的机会和条件时,他们就会倾向于反抗社会既定的这种不公平的现实。
一部分人会采取合法有效地渠道来维护自身的政治权利,但也有一部分人当得不到有效的法律援助时,会以一种自残或者危害社会的方式来泄愤,从而影响社会的安定,不利于和谐社会的构建。
所以,必须加强公民政治权利的法律援助机制的建设,建立和健全我国公民政治权利保障机制,才能实现和谐社会的目标。
(二)建立和健全我国公民政治权利保障机制是民主建设的重要内容。
民主是指人民当家作主,运用自己的各项权利去维护和实现自己的利益。
只有通过人民民主产生的法律制度,靠严格依照法律制度管理国家和社会事务,才能保障人民民主制度。
由此可见,民主是根本,人民当家作主是为了实现人民的利益,人民的利益,细化落实到实体就是每一位公民的利益。
只有建立和健全我国公民政治权利保障机制,加大公众参与的力度,才能切实的实现人民的利益,充分发扬社会主义的民主。
所以建立和健全我国公民政治权利保障机制是实现我国社会民主的重要内容。
所以,对建立和健全我国公民政治权利保障机制的研究是把我国建设成为富强、民主、法治、文明、和谐的社会主义现代化国家的重要内容,对转型中的我国具有十分重要的意义。
三、我国目前公民政治权利保障机制的存在的问题与对策分析
构建我国公民政治权利保障机制研究也是由我国的现实条件决定的,是十分必要的。
近年来,随着我国社会主义民主法治化进程的发展,我国公民政治权利保障机制不断完善。
但是,仍然存在许多不容忽视的问题,主要表现在信访制度的不完善和农民工政治权利得不到有效的保障两个方面。
(一)信访制度存在的问题及解决之道
1、信访制度的不完善(问题)
(1)案例分析——《信访条例》行政处罚行为的扩大化
47岁的江西九江县代课教师王钱香,年前拿到了九江市法院的胜诉判决。
2009年国庆前,她准备进京上访,却不料在火车站候车时,被尾随而至的九江县公安局干警截留,随后拘留半个月,只能在看守所里观看热闹的国庆阅兵直播。
一怒之下,王钱香把九江县公安局告上了法庭。
九江县公安局的处罚依据是江西省高院、高检、公安厅2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》第5条第6款,认定王钱香有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为”,按照治安处罚法第23条“扰乱公共秩序”的规定进行处罚。
王钱香被九江县公权力机关认为是临时代课教师群体的头儿、多次上访的组织者。
在庞大的信访法律体系中,江西省的“意见”并不是独一个案。
2005年《信访条例》出台后,各地陆续出台《信访条例》,各省、市的公检法系统也出台了大量有关信访的法律意见。
北京大学法学院教授湛中乐认为,从国务院行政法规,到地方性法规,最后到规范性文件,可以看到,被宪法与《信访条例》保障的公民信访权利,在一步一步缩水。
身材瘦小、面色发黄的王钱香是城门乡金桥村人,1980年高中毕业后考入村小学教数学,成为那个年代大批民办公助教师的一员。
“民办”和“公办”,一字之差,就决定了王钱香和少数师范学校毕业的老师不同的命运。
上个世纪90年代,各地开始着手解决民办教师问题,尽管拥有十几年的教龄,中师毕业证、教师资格证,王钱香没有获取民师资格,无法转编,成为公办教师,县教育局只承认她为“代课老师”。
由于乡村师资力量不足,数百名“代课老师”又被返聘回来继续任教,县里发给了他们“临时代课老师”聘任书。
不料2002年,二百多名“临时代课老师”全部被清退,没有一分钱补偿。
2007年,九江县教育局从临时代课老师中招一部分人“转编”。
王钱香到县教育局报名,却被告知只有22人能考,因为“他们有民师资格”。
王钱香和一些代课教师经过调查后认定,这22个人在2003年1月,被县民师选招资格审查小组取消了资格,他们的民师资格是弄虚作假得来的,并且一些人存在更改年龄和教龄的问题。
此后,代课教师们反复上访。
2007年8月,三百多人的代课老师队伍来到江西省信访局。
9月份,王和其他人再次上访。
县纪委答应调查22人的民师资格问题,并将王钱香安排到县特殊教育学校做生活老师,每月工资500元。
2009年国庆节前夕,县特殊教育学校不和她签订劳动合同,王钱香决定再次上访。
王钱香认为,“我再不相信他们的话了,要到省里去,到北京去。
”时值60周年国庆前夕,王钱香的行踪处于九江县的严密掌握之中。
9月11日王上班时,县、乡、村三级领导和校长劝她不要到北京上访。
下班回家时,她发现有警车跟踪。
她骑着自行车穿行羊肠小道,甩掉了跟踪车辆,直接打车去了九江。
“我在九江呆了3天,老公告诉我他们在外面等了三天三夜。
”王钱香说。
9月15日,王钱香约代课老师王仁沐进京上访。
为保险起见,买了从江西瑞昌到武昌的火车票。
当天中午,两人在候车室等火车,眼尖的王仁沐看见了县公安局的人。
两人刚刚分开,3个警察就将王钱香抓住,连拉带拽塞进了警车,随后王仁沐也被抓走。
九江县公安局认定王钱香有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为”,以“聚众扰乱公共秩序”对王处以15天的治安拘留,一直拘留到国庆节后。
事实上,像王钱香这样的遭遇在各地比比皆是。
2009年2月13日,佛山禅城区百花总汇的两名租户在省人大信访办上访时,被禅城警方以扰乱省人大信访办的工作秩序为由,作出治安拘留的行政处罚。
2010年6月18日上午,河北省迁安市有关部门对非正常进京上访者王清付给予行政拘留10天的处罚,其依据是河北省的《关于进一步加大对非正常进京上访处置力度的意见》和国务院《信访条例》中的有关条款。
2009年10月2日,王钱香被释放回家。
节后她回学校上班时,发现自己已被校长辞退。
12月底,王一方面申请劳动仲裁,同时将县公安局告上法庭。
其间,先是她的亲哥哥劝她“实际一点”,她请的律师——她家族的一个哥哥也劝她撤诉,都被她拒绝了。
几个月后,县劳动仲裁委裁决县特殊教育学校不和王钱香签劳动合同违法,赔偿她各种损失6416元。
而县法院判决她败诉。
王钱香向九江市中院提起上诉。
其间县里提出,给她安排一个每月700元的工作,将农村户口转为城镇户口,并解决养老保险的问题。
王钱香再次拒绝,担心“等我撤诉了,下个月不要我,我就没办法了”。
2010年的12月底,九江市中院判决王钱香胜诉。
法院认为,王虽然多次和他人一起上访,以及在瑞昌火车站候车准备进京上访,但不足以证明王有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访”的行为,所以,九江县公安局以“聚众扰乱公共秩序”拘留王的行为违法。
同一事件,两审法官对事实的法律认定却截然不同,充分说明我国的信访制度还是存在着许多不完善地方以及制度本身的漏洞。
在一审诉讼中,该局援引了江西省高院、高检、公安厅于2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》(简称《意见》)来支持自己的行政处罚行为。
《意见》的第5条第6款,“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的”,可按照治安处罚法第23条扰乱公共秩序的规定进行处罚。
《信访条例》是对宪法第41条的公民权利的现实化,针对权利的同时,也有一定的约束。
所以在《信访条例》中,只有第20条和第47条对公民的信访行为作了限制性规定,其中最重要的一款是“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,或者堵塞、阻断交通”。
[5]
以上案例充分说明我国公民在使用信访这一渠道行使申诉权的过程中遇到了很大的阻碍,《信访条例》第20条和第47条对公民信访行为的限制性规定被九江县公安局滥用。
这就需要改善公民行使申诉权的保障机制,只有充分保障公民的申诉权能够畅通有效的实现,才能有利于我国公民政治权利保障机制的完善与发展。
(2)解决之道
目前,要保障公民的申诉权,可以从以下两个方面着手:
①整合、规范公民行使申诉权的渠道。
采用正式行政申诉和非正式行政申诉相结合的申诉方式,具体问题具体分析。
对于非正式行政申诉要应该不断的整合、完善。
使其更加的规范化,合法化,协调好与行政复议和行政诉讼的关系。
目前信访浪潮居高不下,行政复议、行政诉讼等正式救济渠道作用发挥不够。
这不仅导致整个救济体系无法和谐运转,也使公民权利无法获得最有效的救济。
我认为应当贯彻行政内救济优先和司法最终救济原则,畅通行政复议、行政诉讼渠道,树立司法权威,让行政申诉在行政复议和行政诉讼的有效影响下发挥作用。
对于应当提起行政复议或行政诉讼的建议其采用这些正式渠道,对于已经提起行政复议、行政诉讼的可以等行政复议或行政诉讼结束以后。
从而能够保障公民申诉途径的畅通和完整。
②完善申诉后的救济渠道。
“无救济即无权利”,权利救济是权利保障的最后手段,对公民权利的实现无疑具有重要意义。
行政申诉相对于行政诉讼而言,行政机关可以在其职权范围内另外作出一个行政决定直接代替原来的决定,这个决定可以不受当事人申请范围的限制。
这一方面可以提高救济的效率,但若缺乏规范也容易导致恣意。
在法律的范围内根据公平合理的原则解决问题是法治原则的要求。
这除了行政机关的自律以外,还可以通过完善申诉后的救济渠道来实现监管和控制。
如果行政机关根据公民申诉所提供的情况,进行了新的调查,针对新的证据作出了新的决定,那么即使最终的决定内容与原行政行为的内容相同,仍然构成一个新的行政行为。
对此,应该提供行政复议、行政诉讼的渠道。
显而易见,以上案例也真切的反映出目前我国信访制度存在的问题和不完善的地方,在对于我国公民政治权利保障机制的研究中,必须加强对信访制度的研究,改善我国的信访制度,从而更有效的保障公民的政治权利。
(3)我国信访制度现状分析
信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。
信访制度是关于信访活动行为规则的总称。
信访制度以其简便、有效的特点被人民群众普遍认同,成为保持党和政府同人民群众的密切联系,保障公民合法权利、并维护信访秩序的一种重要法律制度。
但目前,我国的信访制度还存在许多问题,经过归纳整理,主要表现在以下几个方面:
第一,信访内容复杂,涉及面广。
信访的事项涉及到群众政治、经济、生活等切身利益的多个方面。
凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问题都可以信访,从而形成了信访制度内容的复杂性。
信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体,还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者,主体范围的扩大,使得信访内容涉及面更广。
第二,上访内容呈现相对集中趋势。
农民负担问题、基层干部腐败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中的热点问题。
其中三农问题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题,是信访的主要问题,并且信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。
第三,群访、越级访等极端不良上访行为增加。
缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。
由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等,致使矛盾久拖不决,很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生,严重影响了社会稳定。
第四,信访活动的组织性和对抗性明显增强。
部分群众绕过地方政府,直接到市级甚至省级政府上访,试图通过上级部门压力来解决问题。
并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。
更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望,已经对人民的生产、生活造成极大影响。
第五,信访机构“不作为”现象层出不穷。
截访、堵访现象严重。
有些地方官员为了政绩考核和职位升迁,不但不积极解决问题,反而采取消极的掩盖办法,比如截访和堵访。
甚至出现“信访寻租”现象,即通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记数量。
这些不良上访现象可以归纳为信访机构官员人治色彩浓厚,随意性大。
由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响,造成议而不决或者拖着不办,导致大量信访问题长期无法解决。
(4)我国信访制度急待解决的问题
我国信访制度的不完善和信访条例地方化扩大性解释,严重损害了我国公民行使批评、建议、申诉和控告权,使得公民行使政治权利得不到有效的保障,根据我国信访制度出现的现实情况,总的来说,主要存在以下的问题:
①信访渠道不通畅。
我国的信访是中国政治中一个具有中国特色的环节,成为一种有效(传统)的意见表达机制和政府纠错机制。
从建国初到八十年代,信访制度始终被视为党和政府密切联系人民群众的一种制度化形式和纽带。
可是在这个纽带上,却出现了许多的漏洞与不足。
信访渠道不通畅,信访信息不能实现共享,信访资源被大量浪费闲置,有时还常常出现多重受理或互相推诿的情况。
②信访法制建设滞后
公民的基本权利不仅需要通过宪法予以确认,而且需要通过具体的法律来落实、保障和实现。
目前信访工作的依据只有行政法规,而且《信访条例》中没有对信访活动中各方当事人的法律关系做出明确规定,信访事项处理结果的法律地位不明确,不利于保障信访人的合法权益。
此外,《信访条例》作为行政法规只适用于各级行政机关、社会团体、国有企事业单位的信访活动,而对于人大、法院、检察院、政协等机关的信访活动则没有相应的法律规定。
由于信访条例的规定比较原则化和粗线条,使得大部分信访案件得不到立案和具体的落实。
群众投诉的大量的案件在没有任何监督措施和处理意见的情况下层层转办,难免会被不明不白地“消化”掉。
③信访机构组织体系重叠
现行的信访制度形成了以一个机构重叠、条块分割、归口不一的多元组织体系。
从中央到地方,各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门,均设有信访工作机构,一些相关职能部门内部也设有信访机构。
信访部门众多,却不能形成统一的协调机制。
④信访制度缺乏公民参与
民主行政理论强调公民参与的重要性,认为公民参与可以解决政府与民众的冲突,提高政府的行政能力。
但现阶段的信访工作却没有让公民参与其中。
首先,倍受关注的《信访条例》的修订也明显存在立法程序上的缺憾,事先没有举行专门的立法听证,没有通过媒体公布条例草案的全文并征求意见。
修订工作基本上是在封闭状态下进行,立法程序明显缺乏公开性。
其次,新《信访条例》对信访事项的处理仍继承旧条例的“层层批转”的方式,这样上访信件及上访的处理过程,信访群众不知道,只能在各个部门间来回奔波。
[7]
2、改善信访制度的对策
(1)坚持和完善人民代表大会制度
①充分发挥人民代表大会和人民代表的作用。
我国信访的现状和存在的问题归根到底是我国民主制度的不健全,人民代表大会和人民代表没有充分发挥其作用造成的。
倾听选民的要求与呼声,为选民排忧解难是人大及人大代表的法定职责。
人大代表收到信访件之后,可以凭借自身身份的特殊性,根据具体情况做出三种过渡性的选择:
个体代表能够通过约见政府官员解决的问题,可以运用个体代表的力量来促使问题解决;个体代表在个人无力解决的情况下,可以将问题传输给常委会委员,由常委会委员来出面代表公民约见官员,答复代表或选民;遇到重大或普遍性的问题,人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式,用人大会议的方式来解决。
在西方国家,社会矛盾靠议会民主制消除,公民的投诉靠议员解决。
而我国的人民代表大会和人民代表没有发挥这样的作用,所以老百姓的小事变成了大事,而且当地解决不了就都跑到北京来,上访的群众经常聚集一大群,于是出现了如案例中存在的信访问题。
中国有2800多万各级人大代表,如果这2800万全国人大代表都能够切实的解决好该区域老百姓的投诉,就不会有群访和越级访的问题存在了,必然也就没有信访别截的问题了。
所以,必须建立代表与选民的责任制度,应该让人大充分发挥其作用,让人大代表有能力,有动力帮选民解决问题,不断完善人民代表大会制度。
②建立代表对人民负责的制度,健全选举制度的民主性。
人大代表要实行直接的选举制,以建立起代表对人民的责任制。
而现在的人大还是过去的计划经济体制下建立的一套制度,表现在选举制度上,是一个间接的选举。
虽然从法律上来讲,党组织和人民团体可以提出人大代表候选人,选民也可以联名提出候选人,但是组织提名的候选人就比较容易当选。
[8]正因为我们的人民代表不是选民直接选举出来的,而且他们大多数本身就是各级政府官员,其代表身份是组织安排的,因此,他们只希望争取组织的信任,而不是选民的信任。
如果是老百姓选的代表,就必须考虑老百姓的利益,其发言和表决,必须反映选民的意见。
这就靠选举制度起作用。
所以人大制度要改革,而人大制度的改革
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