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高等教育法规讲义
高等教育法规
讲义
2012年8月
第一章教育法学的发展
一、教育法制建设发展的第一阶段(19世纪70年代至19世纪末)
这一时期,是现代资本主义教育制度的产生时期,也是教育法制建设的初创时期。
19世纪70年代,西方主要国家开始从自由资本主义向帝国主义过渡,科技和经济获得迅速的发展,政治上趋于保守、稳定,对现代教育的产生和发展提出迫切的需求和必要的条件,而与现代教育紧密相联的教育法制建设也就提到了各国立法机关的议程上来了。
1870年,英国颁布了《初等教育法》,也称《福斯特法案》,确立了英国现代国民教育制度的基础。
1872年,以普鲁士为主体的德意志帝国建立之初,为适应其经济的迅速发展和对外侵略扩张的需要。
制定了《普通学校法》,把6~14岁的8年初等教育规定为强迫义务教育阶段,并对原有的初等教育系统进行了调整和改革。
1881年,法国颁布了《费里法》,确立了国民教育制度及其义务性、免费性和世俗性三项重要原则;1882年,又发布法律,把义务教育年龄规定为6~13岁。
日本自1868年明治维新之后,为尽快加入世界列强的行列,从教育入手,开启民智、发展国家,分别于1872年和1879年颁布了《学制》和《教育令》,奠定了日本现代教育制度的基础。
这一阶段的各国教育立法活动,开创了现代的教育法制建设进程。
其主要侧重于普及初等义务教育,而对其他领域的教育立法关注不多,但毕竟走出了教育法制建设的第一步。
二、教育法制建设发展的第二阶段(20世纪初至第二次世界大战前)
这一时期是西方主要资本主义国家完成从自由资本主义向帝国主义过渡的时期,经济的迅速发展和对外侵略扩张政策给教育立法留下了深刻的历史烙印。
1902年,英国颁布了《巴尔福法案》,这是英国进入帝国主义阶段后第一个重要的教育法案。
它确立了由地方教育机关负责地方初等教育的管理体制,并对中等教育的发展规定了相应的促进措施。
1918年英国又一次颁布了《初等教育法》,即著名的《费舍法案》,规定了幼儿教育的法律措施,还对童工的劳动时间进行限制,对和义务教育的年限作了新的规定。
法国也于1902年通过立法改革了中等教育,并加强理科与现代外语的教学,废止了1850年的《法鲁法》,封闭了三千多所教会学校。
1919年德国共和时期制定的魏玛宪法,根据“民主”的原则,废除了等级性双轨制的学校教育制度,建立统一的学校系统;规定了公民受教育机会均等的原则,对现代教育制度的形成产生了重大的影响。
美国在这一时期,除了大量的州教育立法外,1917年,颁布了旨在发展职业教育的著名的《史密斯-休斯法》,规定由政府拨款支持各州发展职业教育。
1940年,美国国会还通过了《国防职业教育法》,规定由政府拨出专款举办与军事工业有关的职业技术教育。
这些法案的制定和实施,对美国在两次世界大战中所处的主动地位,无疑有着重要的作用。
日本在1890年颁布了《教育敕语》,此后又先后制定或修改了《小学校令》、《中学校令》、《师范学校令》、《帝国大学令》、《高等学校令》、《实业学校令》、《专科学校令》、《幼儿园令》,使日本的教育法规体系初步建立,促进了日本教育的较快发展。
这一时期的教育法制建设较之于初创时期,立法的领域有了较大的扩展,有的国家还初步建立了教育法规的体系,对促进现代教育制度的形成起到了重要作用。
三、教育法制建设的第三阶段(第二次世界大战后至80年代)
在这一时期,英国率先于1944年颁布了《1944年教育法》,即《巴特勒法》。
这一法案的颁布,不仅标志着英国教育发展进入一个新的历史时期,也是教育法制建设第三阶段开始的重要标志。
该法案对基础教育、师范教育、高等教育、继续教育以及私立教育等进行了较全面的规范。
该法案自颁布以来,虽然又于1959、962、1964、1968年相继颁布了四个教育法律,但基本上没有离开《1944年教育法》的基本精神。
二战后,日本在美国的干预下,于1947年颁布了《教育基本法》,对日本教育的宗旨和原则作了简洁、明确的规定,实质上是日本的宪法性教育条款。
根据《教育基本法》,日本还于同年颁布了《学校教育法》。
此后先后颁布了《社会教育法》、《国立学校设置法》、《私立学校法》、《文部省设置法》、《教育公务员特例法、》《教员许可法》等一系列有关教育的法律法令,最终形成了一整套与其现代教育制度相适应的教育法规体系,使教育的管理走上了全面依法治教的轨道。
这一时期,也是美国进入全面教育立法的时期。
其中影响最为深刻的是1958年美国国会通过的《国防教育法》。
这一法案是在众所周知的背景下提出来的。
它规定联邦政府增加教育投资,大批增加和改善科学、数学和现代外语教学设施,向研究生大量提供奖学金和贷款,提供更多的教育机会,以便增强美国在冷战中与苏联争霸的实力。
此外,美国全面加强了联邦一级的教育立法。
在60年代,颁布了《初等和中等教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《成人教育法》、《教育总则法》等基本的教育法及禁止种族、肤色、国籍方面教育歧视的《民权法》。
在70年代,又颁布了有关妇女教育平等、教育个人秘密、双语教育、社区教育、博物馆服务、综合就业和训练、特殊教育、印第安人教育、环境教育等方面的重要法案,形成了联邦与州两级较完备的成文法的体系。
四、教育法制建设发展的第四阶段(20世纪80年代末至今)
在这一时期,英国制定了《1988年教育改革法》,宗旨是提高教育质量,规定推行全国统一课程,实行全国统一标准考试,尊重家长为其子女接受教育的选择权,扩大学校办学自主权,同时加强国家对教育的控制。
日本在总结第三次教育改革经验的基础上,于1990年颁布了《终生学习振兴法》,该法适应现代教育的改革和发展的需要,综合学校教育、社会教育、体育、文化等各个方面,建立公民终身学习体系,以改变过去偏重于学校教育的封闭的、单一的、刻板的教育体系。
这一法律的制定和实施在很大程度上体现了现代教育改革和发展的新趋势。
法国也于1989年颁布了《教育指导法》。
该法特别强调了教育是国家优先发展的事业,对公民受教育的权利给予了充分的保障,同时对面向21世纪的法国教育的指导原则、主要目标和政策措施、评估监督等作了原则规定。
可以说,这是法国关于面向21世纪改革和发展教育的基本法。
苏联解体后,俄罗斯联邦于1992年颁布了《俄罗斯联邦教育法》。
该法虽然确定了俄罗斯联邦优先发展教育事业,规定了国家教育政策的基本原则、俄罗斯联邦教育立法的体制、公民受教育权利的保障、俄罗斯的教育制度,以及教育管理体制、学校的法律地位、教育的条件保障、教育的国际活动等方面的内容,反映了当前教育发展的国际趋势,但这部法基本上体现的是西方的价值观念,是对《苏联和各加盟共和国国民教育立法纲要》的否定。
美国总统克林顿于1994年签署了一项全面改革的新法案,即《2000年教育目标法》。
该法案确定了全国实行统一的教育标准,同时允许地方在执行这些标准时有选择权和灵活性。
其宗旨也是为了提高教育质量,促进公民的终身学习。
中国在进入改革开放时期以来,十分重视在总结教育改革和发展正反两方面经验的基础上,是中国特色社会主义教育法律体系基本形成。
教育立法是教育法制建设的基础性工作,也是社会主义民主法制建设的必然要求。
改革开放以来,以推进教育改革与发展为核心,大力推进教育立法工作,使教育从无法可依,到教育基本的、重要的方面都做到了有法可依,基本形成了由教育法律、行政法规、部门规章和地方性教育法规、规章组成的中国特色社会主义教育法律法规体系,为教育事业的改革和发展,为学校和师生合法权益的保护,提供了坚实的法治基础。
全国人大及其常委会制定了《义务教育法》(1986年,2006年修订)、《教师法》(1993年)、《教育法》(1995年)、《职业教育法》(1996年)、《民办教育促进法》(2002年)等8部专门的教育法律。
国务院先后制定了十多项教育行政法规。
教育部在法定权限内,制定了《小学管理规程》、《中小学教师继续教育规定》、《中小学校长培训规定》、《教育督导暂行规定》、《学生伤害事故处理办法》、《中小学幼儿园安全管理办法》等部门规章。
经过几次规章清理工作,现行有效的规章有70多项。
与此同时,各地在法制统一原则指导下,结合地方实际与需要,制定了符合地方教育规划与发展的地方性法规与规章。
目前,省、自治区、直辖市和计划单列市共制定了200多部地方性法规和规章。
印度尼西亚为适应其经济快速增长的需要,增强其在东南亚以及亚太地区的地位,也十分重视教育,1989年颁布了《印度尼西亚共和国国家教育制度法》。
思考题
1、如何理解教育法制的发展进程?
第二章教育法学的基本范畴学习权
第一节关于受教育权和学习权
一、教育法与受教育权
学界对于“现代教育立法的产生与发展过程与受教育权的法律确认过程是一致的”;“受教育权在性质上经历了从‘既非权利也非义务’到‘法律义务’,再到‘基本权利’的演变过程”;受教育权的产生经历了一段漫长的发展过程,其与国家介入教育事务的发展有相当紧密的关系等论断的认识基本认识一致。
并且将受教育权的发展可以分为四个阶段:
第一阶段(16世纪义务教育制度形成以前):
教育属于私人事务
在民族国家形成之前,大部分的国家虽然设有学校,但却不积极介入,教育与国家目的没有直接关系,教育基本上是属于私人的事务,国家并不干预教育,也未对其立法。
受教育既不是人们法律上的权利,也不是法律上的义务。
第二阶段(16-20世纪初):
受教育被视为是人民的义务
中世纪欧洲城邦结合成具有相当权力的国家组织,透过国家的组织运作使国家有更大的力量从事各种活动,随着资本主义大工业时代的来临,国家逐渐认识到教育不仅对个人有价值,而且对整个社会乃至国家都具有相当广泛而深远的影响,教育事务乃为国家积极介入的一环,国家开始通过立法规范和调整教育的运作。
此外,由于公共教育的兴起,义务教育逐渐被建立,教育成为国家的需要,在于达成国家的目的,而并非为人民的目的而存在,受教育成为人民的义务。
第三阶段(第二次世界大战之后):
受教育成为基本人权
20世纪之后,特别是“二战”之后,各国宪法逐渐承认受教育为人民的权利,强调教育是为个人目的而存在,受教育是人的基本权而不是义务,因此宪法文本不再陈述受教育为一种义务,而确认其为一种基本人权。
第四阶段(1980年代以后):
学习权成为基本人权。
学习权的观念很早就已经出现,但直到1985年联合国教科文组织通过《学习权宣言》才被确认,此后一直影响到现今,成为目前受教育权的主流思想。
二、受教育权与学习权
(一)受教育权与学习权的概念
1.受教育权
受教育权有狭义和广义两种用法。
狭义的受教育权,仅指“接受教育的权利”,英文为“therighttobeeducated”,或“therighttoreceiveaneducation",权利主体限于受教育的公民本人。
是公民作为权利主体,为了人格的自我完善而具有的一项要求国家提供教育机会与设施,并不得侵犯受教育自由的基本权利。
广义的受教育权,对应的英文为“therighttoeducation”,是我国学界的常用的概念,也是《世界人权宣言》、联合国《经济、社会、文化权利国际公约》、《儿童权利公约》等众多国际法律文件中“therighttoeducation”的官方中文版本通用译法。
其权利内涵较为丰富,不只是“接受教育的权利”,还包括教的权利和选择教育的自由。
《经济、社会、文化权利国际公约》更进一步将“建立教育机构的自由”和“免遭非人道的纪律措施的权利”增列其中。
2、教育权
教育权与受教育权的关系十分复杂,其本身也是一个多义的概念,对应英文同为“therighttoeducation”。
教育权有狭义、广义、最广义三种用法。
狭义的教育权,专指人民受教育的权利;广义的教育权,是指“人民在教育上的权利”(教育上之权利);最广义的教育权,还包括“国家或各级地方自治团体,以及其所属机关或公务员所应行使之权力”(教育上之权力与教育上之权利)。
因此,教育权可包括教育的权力和权利两层含义:
就权力的角度而言,教育权是指国家或各级地方自治团体在教育事务上所拥有的权限,以及其所属机关或公务员所行使的公权力,亦即国家的教育权力;若就权利的角度而言,教育权则泛指公民在教育事务上所享有的各种权利,这时的教育权也被称为国民教育权或教育基本权。
从上述教育权的概念区分来看,其中的狭义的教育权与前文所述的狭义的受教育权概念相当,指人民接受教育的权利;广义的教育权或从权利角度理解的教育权与前文的广义受教育权概念相当,指人民在教育上的权利;最广义的教育权包含且大于受教育权的概念;而从权力角度理解的教育权,则与受教育权完全不同。
3、受教育权与学习权
学习权与受教育权的关系相当复杂。
在受教育权的本质讨论中,有生存权说、公民权说与学习权说三种不同的观点。
生存权说认为受教育权本质是一种生存权,是公民为了更好地生存而必须具有的基本权利。
公民权说认为受教育是为了使公民了解政治的运作原理,能有效地参与民主代议制的政府,因而本质上是一种公民权。
而学习权说作为最新发展的学说,认为受教育权的本质是学习权,每个人生来具有发展自己潜能与完善自己人格的权利,有些可以通过自己的学习实现,有些必须借助于政府提供受教育的机会和条件而实现,因此受教育权是为了实现公民的学习权而存在的。
学习权说被认为是日本教育法学的重要理论成果,目前已得到世界各国的普遍承认和接受。
1985年联合国教科文组织发表的《学习权宣言》指出:
“所谓学习权乃是:
读与写的权利;持续疑问与深入思考的权利;想象与创造的权利;阅读自己本身的世界而编纂其历史的权利;获得一切教育方法的权利;使个人与集体的力量发达的权利。
”它还进一步认为学习权是人类生存不可欠缺的要素,而且所有教育活动的核心便是学习活动。
由此确立了学习权的普遍性地位。
学习权的概念克服了受教育权的理论的缺陷。
从字面上理解“受教育”是指个体被动地从施教者那里接受教育的过程。
而“学习”则是生物有机体生存与进化所必需的本质性活动,人的社会化进程本身便是一个习得社会经验——学习的过程。
简言之,个体自身积极主动地获取知识、谋求发展的过程就是学习,它一般无需以施教者的存在为要条件。
由于学习权立足于个人与生俱来的、要求通过学习来发展和完善人格的权利,所以它能够实现如下转变:
即从国家法律规定的被动接受教育的权利发展为公民以自由人适用的方式行使自己成长和发展的权利。
(二)学习权与受教育权的联系与区别
1985年联合国教科文组织在第四届国际成人教育会议上通过了《学习权宣言》,至此,“学习权”就不仅仅是一种“学说”,而且已经成为国际教育人权行动纲领中的每个个体享有的一项基本权利。
根据《学习权宣言》的规定,学习权包括广泛的内容,既有读与写的权利、持续的疑问和深入思考的权利、想象与创造的权利、研究自己本身的世界而撰写历史的权利,也具有获得教育资源的权利、发展个人与集体技能的权利等。
在1990年世界全民教育大会上,又通过了《世界全民教育宣言:
满足基本学习需要》。
该宣言确认的最终目标是要满足每一个人——儿童、青年和成年的基本学习需要。
而基本学习需要包括“基本的学习手段(如读、写、口头表达、演算和问题解决)和基本的学习内容(如知识、技能、价值观念和态度)。
这些内容和手段使人们为能生存下去、充分发展自己的能力、有尊严的生活和工作、充分参与发展、改善自己的生活质量、作出有见识的决策并能继续学习所需要的。
同年,日本临时教育审议会发表了第四次报告,并制定了《终生学习振兴法》,强调为了主动适应社会变化,建立富有活力的社会,满足人们日益提高的学习要求,必须建立以向终身学习体系过渡为核心的新教育体系,进而实现终身学习的社会。
我国现行的法律法规中虽然尚未出现有关学习和学习权保障等方面的规定,但满足公民的学习需求已成为党和政府行动纲领中的重要内容。
由此可见,学习权作为人之为人的一项基本权利,在国际社会中已得到认可,并获致现实的法律身份认同。
学习权的行使既有以个体主动的读、写、想象与创造活动为表征的“学习自由”,也需要来自他者的支持与帮助,以获得满足上述“学习自由”的受教育机会和权利。
从这个意义上说,学习权经由受教育权的母体诞生以后,便获得了某种独立的身份,并包含着受教育权。
学习权的确立是实现人类全面发展和可持续发展理想的一大进步,她已超越了受教育权的范畴,成为其上位概念。
因为“学习”与“教育”二者是相辅相成的,学习虽然是教育的逻辑起点,但受教育的最终目的是满足学习者的学习需求。
2.学习权的构造
(1)权利主体
权利主体是指能够享有权利的人。
受教育权的权利主体是指能够享有受教育权的人。
1985年联合国教科文组织发表的《学习权宣言》指出:
“所谓学习权乃是:
读与写的权利;持续疑问与深入思考的权利;想象与创造的权利;阅读自己本身的世界而编纂其历史的权利;获得一切教育方法的权利;使个人与集体的力量发达的权利。
”它还进一步认为学习权是人类生存不可欠缺的要素,而且所有教育活动的核心便是学习活动。
由此确立了学习权的普遍性地位。
我国《宪法》第四十六条第一款规定:
“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。
”《教育法》第九条第二款进一步规定:
“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的机会。
”在我国,根据《国籍法》的规定,取得中国国籍的人,就是中华人民共和国的公民,因此所有具有中国国籍的人都是我国法律上的受教育权的权利主体,这一系列关于受教育权的论证和规范,其实质就是学习权。
学习权的权利主体具有普遍性。
只要是中国公民,无论其具有怎样的民族、种族、性别、职业、财产状况或宗教信仰特征,都不影响其享有平等的学习权。
即使有些公民具有法律没有明文列举的情形,如身体状况如何,是否是超生子女、非婚生子女或其他各种情况,也均应视为包含在“等”字中的情况,同样平等享有法律规定的受教育权,同样是学习权的权利主体。
(2)权利客体
权利客体是指一项权利的具体载体。
学习权的客体就是学习权的具体载体。
简单地说,学习权的权利客体就是学习,包括一切种类和一切级别的学习。
进一步细化,可从类型上将学习权的客体分为公立教育和私立教育,家庭教育、学校教育和社会教育,普通教育和职业教育等。
从层级上可分为学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、成人教育等。
从内容上可分为学习的机会、学习的条件、学习的标准和质量等。
(3)权利内容
权利的内容是指一项权利的范围与界限,学习权的内容是指学习权的范围与界限。
学习权有三种存在形态:
应有形态、法定形态和实有形态,学习权的权利内容也可根据这三种不同的形态分别加以确定。
学习权的应有形态是指公民应当享有的学习权。
学习权的法定形态是指公民根据实在法的规定可以享有的学习权。
学习权的实有形态是指公民实际享有的学习权。
学习权的应有权利要转化为实有权利,必须经过教育法律或其他社会规范的中介,并使这种规范在社会生活中真正实现。
其中,要将学习权的应有权利转化为规范权利,通过立法就可以做到,但要将规范权利转化为实有权利,还需要社会观念、制度及文化的配合,有时就不那么容易。
学习权的三种形态既有相同的内容,也有不同的内容,存在着相互转化的可能性。
但既不能简单地把应有的学习权等同于法律规定的学习权,也不能将法律规定的学习权等同于公民实际享有的学习权,因为应有权利要变为法定权利、法定权利要变为实有权利,都需要一个转化和发展的过程。
对我国《宪法》规定的公民学习权,有学者认为其主要包括三方面的内容。
第一是学习的权利,即以适龄儿童和少年为主体的权利主体享有接受教育并通过学习而在智力和品德等方面得到发展的权利。
这是学习权核心内容。
第二是义务教育的无偿化。
第三是学习的机会均等,要求任何权利主体均不得在教育上受到不平等的对待。
事实上,我国《宪法》规定了学习权。
但未明示其范围或内容有多大,因而学习权的具体内容还需经由教育立法加以确定。
从现有的教育立法来看,学习权主要包括三个方面的内容,即免费义务教育、教育机会平等,以及选择教育的自由。
其中,在义务教育阶段。
适龄儿童和少年享有接受免费教育的权利;在非义务教育阶段,公民则只有教育机会平等的权利,但并没有必然接受高等教育的权利。
选择教育的自由在各个教育阶段都受到法律保护,但其内涵则有所不同。
在义务教育阶段,法律上选择教育的自由仅意味着选择私立学校的自由,不包括在公立学校之间进行选择的自由;在非义务教育阶段则包括选择是否受教育的自由,选择不同类型教育(如职业教育与普通教育)的自由,以及选择哪一所学校的自由。
总体来讲,学习权的内容在一个特定时间、特定国家具有法律确定性。
但从一个长的历史时段看,学习权的内容和范围是在不断变化中的,应当随着国家的经济发展和社会对学习权的重视程度而不断扩大,国家的立法机关对此负有特定的立法任务。
(二)学习权的性质
1、人权特性。
无论从生存的意义上,还是发展的意义上,个体的学习无需任何条件,同样是源于人的尊严就该享有,故学习权具有人权的特性。
学习不是少数人的专利或特权,要普及、落实到每一个具体的个人身上,且要贯穿于每一个人的一生。
1990年召开的“世界全民教育大会”正是对这一现代教育人权思想的阐发。
2、社会权属性。
学习的发生,除了依靠学习者个人的主观能动性之外,还需要各种学习资源和学习机会。
离开了可供学习的资源和条件,学习无疑成为无米之炊。
我国政府提出的“构建学习型社会”之“构建”本身便包含了“由国家促成、创造与提供”之意,要求国家履行积极义务,这无疑使学习权具有了社会权的属性。
3、自由权属性。
学习权在很大意义上,带有浓厚的自由权色彩。
以学习选择权为代表,侧重于学习者的“自由”、“选择”之特性,要求国家和社会既要提供必要的协助和服务以满足公民的学习需求,又要履行消极不干预的义务,不得干涉公民的学习自由。
4、福利权特性。
学习权的社会权特性是从权利主体的“主张”、“要求”的角度,要求义务相对方履行相应的给付义务。
而福利权是从权利主体要求的“结果”的意义上,侧重于权利主体从相对方所履行的“义务”中实际获得的帮助、服务或其他利益的权利,二者是一个问题的两个方面。
学习者的福利权主要表现在两个层面:
在狭义的层面,表现为对弱势群体学习权的保障,也称教育福利。
我国近十年来出台的义务教育阶段的“两免一补”政策,非义务教育阶段的“国家助学贷款政策”等便属此类。
广义地说,在义务教育阶段,是使每一个儿童都享受到免费教育,即教育福利化;在非义务教育领域,底线是保障弱势群体享有同等的受教育和学习机会,包括对残疾人、失业工人、农村进城务工人员等生存与劳动技能的免费培训等。
(三)学习权的体系划分
学习权是一系列权利的组合,其权利内容十分丰富,既包括权利主体的作为或不作为,也包括对应义务主体的作为或不作为,如何根据一定的原则将这些权利内容加以分类,使其构成一个有机联系的统一整体,就成为学习权体系研究的中心内容。
有学者从学习权的实现过程出发,将学习权的体系划分为三个阶段,分别是开始阶段的“学习机会权”、过程阶段的“学习条件权”和结束阶段的“学习成功权”。
在每一个阶段中,学习权的内容又可以划分为若干项子权利。
如“学习机会权”具体包括入学升学机会权,受教育的选择权,以及学生身份权;“学习条件权”具体包括教育条件建设请求权、教育条件利用权和获得教育资助权;“学习成功权”则包括获得公正评价权和获得学业证书学位证书权。
这一体系可用图2.1表示。
图2.1学习权体系
基于上述分析,学习权的体系可用图2.3表示
图2.3教育活动的权利体系
思考题:
1、如何理解受教育权与学习权的关系。
第三章国家的教育制度
学习权作为一项基本权利,其逻辑的展开和历史的进程与国家结构与职能是互动的关系,当下,国家对公民受教育权即学习权实现承担着首要的和基本的义务。
由于学习权对公民个体和社会整体均具有特别重要的意义,很多学者都对所国家承担的义务及其类别进行研究,形成了两种主要的模式
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