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陇南土地利用总体规划

陇南市土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整完善方案

陇南市人民政府

二〇一七年十一月

目录

一、总则2

（一）目的与任务2

（二）思路与原则5

（三）主要依据6

二、调整完善背景9

（一）区域概况9

（二）土地利用现状11

（三）《规划》实施情况11

（四）面临的形势13

三、指标调整与布局优化15

（一）调整后主要控制指标15

（二）规划布局优化15

四、耕地与基本农田调整与优化17

（一）耕地调整与布局17

（二）基本农田调整与布局17

五、建设用地调控与用地安排19

（一）建设用地控制指标调整19

（二）建设用地布局优化20

（三）保障重点建设项目21

六、土地功能分区23

（一）基本农田集中区23

（二）一般农业发展区23

（三）城镇村发展区23

（四）独立工矿区24

（五）林业发展区24

（六）自然与历史文化遗产保护区25

（七）牧业发展区25

（八）生态环境安全控制区25

七、中心城区规划调整完善26

（一）城市发展方向和空间结构26

（二）中心城区建设用地规模26

（三）中心城区调整26

（四）中心城区布局优化27

八、土地整治安排29

（一）土地整治目标29

（二）土地整治29

九、对县级规划的引导和控制32

（一）武都区32

（二）成县32

（三）文县33

（四）宕昌县33

（五）康县33

（六）西和县33

（七）礼县34

（八）徽县34

（九）两当县34

十、规划实施保障措施35

（一）落实规划目标责任制35

（二）完善规划实施保障措施35

（三）加强实施监管与基础建设37

前言

《陇南市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）自2011年3月经省政府批准实施以来，为陇南市经济建设和社会事业发展提供了用地保障，促进了经济社会的快速发展、工业化城镇化的全面推进，对加强土地宏观管理和实施土地用途管制，严格保护耕地和基本农田，保障重点建设项目和生态保护，促进集约节约用地和经济社会协调发展发挥了重要作用，有效促进了陇南市社会经济健康稳定发展。

随着陇南市交通瓶颈的进一步打破，区位优势进一步凸显，必将成为对接成渝、衔接关中、连接兰白经济区的综合交通枢纽和甘肃向南开放的桥头堡，为陇南市融入丝绸之路经济带和长江经济带，加快经济融合发展带来新的机遇。

因此，陇南市土地利用面临着新的形势，需要对陇南市《规划》做出相应调整。

根据国土资源部和省厅部署及《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》，编制了《陇南市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》（以下简称《方案》）。

一、总则

（一）目的与任务

1、实施调整完善目的

（1）做好规划与二次调查数据相衔接的工作，落实国土资源工作新定位。

审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》中建议，“在完成《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中期评估的基础上，依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

”通过规划调整完善将进一步从严保护耕地，大力推进土地节约集约利用，切实维护群众土地权益，全面落实国土资源工作新定位，对深入推进土地管理改革和发展具有全局意义。

（2）适应经济社会快速发展新战略和生态文明建设力度加大的新需求。

党中央、国务院出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施，实施“三大战略”和新型城镇化规划，启动一批新的重大基础设施项目，提出“十三五”规划建议，为“一带一路”战略的实施和陇南市的快速发展带来了历史新机遇，未来几年陇南市建设用地需求仍将处在旺盛时期，为此通过《规划》调整完善将大大增加规划对发展的保障力。

（3）服务“十三五”时期发展新任务、新目标的“落地”。

党的十八届五中全会对“十三五”时期发展做出了一系列重大决策部署，深入实施西部大开发和脱贫攻坚工程、加大对贫困地区的转移支付力度、支持西部地区改善基础设施、发展特色优势产业、加强生态环境保护、增加公共服务供给等一系列政策举措，为陇南市发展提供了难得机遇。

国家建设“一带一路”、长江经济带等重大机遇，为陇南发展提供了广阔空间。

全省“1236”扶贫攻坚行动、“6873”交通突破行动，以及省政府支持陇南经济社会发展的意见等政策叠加效应正在逐步释放，必将为陇南加快发展继续提供政策支撑。

面对诸多重大任务，做好《规划》调整完善，维护规划可操作性，提升规划服务水平十分必要。

2、主要任务

（1）做好土地利用总体规划中期评估工作。

做好规划评估，是保质保量完成规划调整完善工作的重要前提和基础。

通过评估摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因、提出措施。

一是以二次调查成果及其连续变更到2014年的土地数据为基础，遵循统一的标准、分类和要求，开展市、县、乡各级规划的中期评估。

二是结合评估结果，深入分析耕地减少过多和建设用地增加过快的原因，有针对性的提出加强管理的措施。

三是分析国家和省级发展战略对土地利用规划实施的影响，提出对策建议。

四是开展资源环境承载力研究，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。

（2）合理调整完善规划目标和控制指标。

规划调整完善的重点是按照《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》后下达的指标，调整耕地、基本农田保护任务和建设用地控制规模。

耕地保护任务的调整，按照实有耕地面积基本稳定、耕地数量质量并重的原则，做到保护优先、应保尽保。

除由于国家相关规划确定的生态退耕等因素需要相应核减保有量外，其他耕地原则上都应予以保护。

基本农田保护任务的调整，按照各县（区）基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，做到数量不减少，质量有提高；同时，与耕地保有量目标调整做好协调。

对于建设用地的调整，以县（区）为单元，依据评估结果，综合考虑资源环境承载力和经济社会发展水平情况，统筹安排各地规划建设用地规模和布局，优化建设用地比例和结构，通过倒逼存量挖潜，促进结构调整和发展转型。

（3）优化土地利用空间布局。

规划调整完善，是为了促进形成更为合理的土地利用空间格局。

此次规划调整完善的重中之重就是基本农田和建设用地布局的优化调整，推进“三线”划定工作。

基本农田布局的调整应与永久基本农田划定相衔接，划定永久基本农田保护红线。

对于确需调整基本农田布局的地区，必须依据二次调查和耕地质量等别评定成果，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，对现有基本农田保护任务和空间布局做适当调整。

特别是要梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布情况，联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

建设用地布局调整，要体现区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，遵循国家产业政策和供地政策。

一是做好与相关规划的协调衔接。

布局调整要与城乡统筹发展、生态建设等相关规划充分协调，合理安排生产、生活、生态用地空间，最大限度保护耕地、园地、河流等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。

二是严格控制城市规模，推进城市开发边界和生态保护红线划定工作。

三是适应城乡统筹发展和新农村建设需要，结合农村土地综合整治，促进农村居民点向集镇、中心村集中。

四是合理调整产业用地结构，保障基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发和战略性新兴产业用地，严禁为产能过剩行业新增产能项目供地。

（二）思路与原则

1、总体思路

分层分级有序开展规划调整。

根据省级调整方案，依次开展市级和县乡级规划调整，市级规划重点调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地等约束性指标，县乡级重点依据上级规划调整结果做出相应调整，并结合实际开展规划布局的调整完善。

依据2014年土地利用现状调查成果开展规划调整。

耕地和基本农田保护目标调整应在分析土地调查成果的基础上，综合考虑国家新的规划和政策。

规划布局调整要依据最新的土地调查成果，综合考虑新型城镇化发展、开发边界划定、生态保护红线划定等因素，结合当地实际合理优化布局。

2、调整原则

（1）总体稳定，局部微调。

坚持《规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变；局部调整完善《规划》，增加耕地和基本农田保护任务，优化建设用地布局，提高规划的科学性和可操作性。

（2）应保尽保，量质并重。

确保耕地数量基本稳定，质量不下降，优质耕地除实施国家相关规划难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

（3）节约集约、优化布局。

统筹增量与存量建设用地，遏制建设用地过度外延扩张，合理调整用地结构和布局，统筹安排生产、生活、生态用地，优化国土空间开发格局。

（4）统筹兼顾、突出重点。

强化调整完善的针对性和实效性，重点做好中心城区耕地和基本农田调整，优化建设用地布局，完善政策措施，落实“十三五”建设用地安排。

（5）加强协调，充分衔接。

坚持科学论证、标准统一、公众参与、民主决策，强化与“十三五”规划等相关规划的协调，做好与上下级规划的衔接，推进永久基本农田红线、城市开发边界和生态保护红线划定，探索“多规合一”，完善土地用途和国土空间管制制度。

（三）主要依据

1、法律、法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（5）《基本农田保护条例》；

（6）《土地利用总体规划管理办法》。

2、政策文件

（1）国土资源部办公厅《关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（2）国土资源部办公厅农业部办公厅《关于印发〈重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案〉的通知》（国土资厅发〔2016〕3号）；

（3）国土资源部《关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）；

（4）国土资源部办公厅《关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（5）甘肃省国土资源厅《关于开展土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2015〕86号）；

（6）甘肃省国土资源厅《关于进一步做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2016〕97号）；

（7）甘肃省国土资源厅《关于抓紧做好市县级土地利用总体规划调整完善成果上报工作的通知》（甘国土资规函〔2016〕135号）；

（8）甘肃省国土资源厅甘肃省农牧厅《关于印发甘肃省市级永久基本农田划定方案论证审核工作方案的通知》（甘国土资发〔2016〕180号）；

（9）甘肃省国土资源厅《关于预下达土地利用总体规划调整指标的通知》（甘国土资规函〔2016〕115号）；

（10）甘肃省国土资源厅《关于明确土地利用总体规划调整完善和建设项目用地预审中涉及保护区有关事项的通知》（甘国土资规划发〔2017〕15号）。

3、相关标准

（1）《市级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

（2）《市级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2010）；

（3）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

（4）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

（5）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

（6）《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025－2010）；

（7）《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022－2009）。

4、相关规划

（1）《陇南市土地利用总体规划（2006－2020年）》；

（2）《陇南市城市总体规划（2008—2030年）》；

（3）《陇南市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

二、调整完善背景

（一）区域概况

1、自然条件

陇南市位于甘肃南部，东邻陕西，南接四川，地处中国大陆二级阶梯向三级阶梯的过渡地带，位于秦巴山区、青藏高原、黄土高原三大地形交汇区域，西部向青藏高原边缘过渡，北部向陇中黄土高原过渡，东部与西秦岭和汉中盆地连接，南部向四川盆地过渡，整个地形西北高东南低，西秦岭和岷山两大山系分别从东西两方伸入全境，境内形成了高山峻岭与峡谷盆地相间的复杂地形，是甘肃省唯一的长江流域地区。

陇南处于北亚热带向暖温带的过渡地区，年平均气温10～15℃，年降雨量400～1000毫米之间，无霜期120～260天。

海拔在550～4187米之间。

境内地貌俊秀，气候宜人，雨量充沛、光照充足，森林覆盖率高，素有“陇上江南”之美称。

生物资源荟萃。

自然生长的树种达1300多种，其中经济树种400多种，是甘肃森林覆盖面积最大、树种最多、植被最好的绿色走廊。

其中经济林已形成一定规模，水土保持与增产创收相得益彰。

也是甘肃唯一的油橄榄、茶叶、银杏等亚热带作物产地。

武都区白龙江沿岸1300米以下川坝河谷区及半山地带为全国油橄榄最佳适生区，全市油橄榄年产量近5000吨，开发出油橄榄产品3个系列40多个品种。

此外，还有木耳、香菇、猴头等食用菌及山珍野菜100多种，中药材1300多种。

尤以红芪、纹党、大黄、当归、半夏最为著名，2014年中药材年总产量12.87万吨。

矿产资源富集。

有铅、锌、锑、铜、锰、金、硅、重晶石、煤等金属和非金属矿34种，其中西成铅锌矿带为我国第二大矿体，已探明储量2400万吨；锑为我国第三大矿体，已探明金属储量14.9万吨。

水力资源丰富。

市内河流纵横交错，有嘉陵江、白龙江、白水江、西汉水四大水系，大小河流3900多条，年径流量279亿立方米，人均用水占有量远远高于全国全省平均水平。

水电开发潜力较大，目前的开发量极为有限，水电能源产业有很大的发展空间。

旅游资源独特。

陇南不光山奇水秀，文化灿烂，而且历史悠久。

《史记》记载，华夏人文始祖伏羲“生于仇池，长于成纪”，仇池就是现在陇南的西和县，至今伏羲崖还耸立在仇池山上；陇南是中国历史上第一个封建帝国秦王朝的发祥地，秦始皇先祖在陇南市的礼县繁衍生息数百年才奠定了雄立关中、定鼎中原、统一六国的千秋基业；位于陇南市成县的《西狭颂》摩崖石刻，是汉代“三颂”中保存最为完整的书法艺术瑰宝；宕昌哈达铺是中国工农红军的加油站和决定中国革命命运的转折点，宕昌哈达铺红军长征纪念馆被列为全国重点文物保护单位。

比较著名的人文景区景点还有成县杜甫草堂、礼县先秦文化遗址、祁山三国古战场、西和仇池国遗址、阴平三国古栈道。

2、社会经济条件

全市辖武都区、成县、文县、宕昌县、康县、西和县、礼县、徽县和两当县共1区8县，全市共195个乡镇，其中129个乡、74个镇、4个民族乡，3201个村委会，其中60个城市社区。

2014年，全市实现生产总值262.53亿元，比上年增长9%。

第一产业增加值66.22亿元，增长6.2%；第二产业增加值69.38亿元，增长10.5%；第三产业增加值126.92亿元，增长9.2%。

实现工业增加值43.91亿元，增长10.1%。

完成固定资产投资532.9亿元，增长21.4%；实现社会消费品零售总额72.27亿元，增长12.7%。

城镇居民人均可支配收入达17001.3元，增长9.3%；农民人均纯收入4023.7元，增长13.8%。

（二）土地利用现状

2014年陇南市土地总面积2783866.25公顷，其中农用地面积2356356.81公顷，占土地总面积的84.64%；建设用地面积56745.01公顷，占2.04%；其他土地面积370764.43公顷，占13.32%。

1、农用地

耕地面积556857.41公顷，占农用地的23.63%；园地面积73453.61公顷，占3.12%；林地面积1574898.76公顷，占66.84%；牧草地面积32491.4公顷，占1.38%；其他农用地面积118655.63公顷，占5.04%。

2、建设用地

城乡建设用地51564.49公顷，占建设用地的90.87%；交通水利用地4970.79公顷，占8.76%；其他建设用地209.73公顷，占0.37%。

3、其他土地

水域23035.02公顷，占其他土地的6.21%；自然保留地347729.41公顷，占其他土地的93.79%。

（三）《规划》实施情况

1、《规划》控制目标

（1）省级规划下达陇南市的各项用地规模指标

《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）》对陇南市主要用地指标安排如下：

耕地保有量目标为502000公顷（753万亩），规划期内净减少49460.1公顷（74.2万亩），基本农田面积398000公顷（597万亩）。

建设用地总规模目标为81426公顷，规划期内建设用地总规模增加30306.7公顷。

城乡建设用地规模目标为44703公顷，规划期内城乡建设用地增加4434.5公顷。

新增建设用地7427公顷，其中占用耕地5209公顷。

（2）市级规划对省级规划下达指标的落实情况

市级规划对耕地保有量和基本农田保护面积均按省级规划下达的指标落实。

市级规划对建设用地进行了如下安排：

规划期安排新增建设用地30306公顷，比省级规划下达指标多22879公顷；其中新增建设占用耕地6642公顷，比省级规划下达指标多1433公顷；建设用地总规模76517.9公顷，比省级规划下达指标少4908.1公顷；城乡建设用地规模54472.5公顷，比省级规划下达指标多9769.5公顷。

2、主要控制指标实施情况

根据对《陇南市土地利用总体规划（2006-2020年）》评估结果显示，规划实施以来，陇南市以《规划》为依据，以土地用途管制为手段，严格土地利用管理。

《规划》在严格保护耕地和基本农田的同时，合理划定城镇发展、产业发展空间，协调平衡农业、城乡建设、基础设施建设等各项用地的需求，实现了土地节约集约利用。

规划实施至2014年，耕地保有量556857.41公顷，高于规划目标；基本农田保护面积403066.68公顷，比规划目标多5066.68公顷；城乡建设用地规模为51564.49公顷，指标尚剩余2907.91公顷；新增建设用地规模使用了4730.1公顷，指标尚剩余25576.7公顷；新增建设占用耕地规模使用了3389.94公顷，指标尚剩余3252.06公顷；土地综合整治补充耕地6549.48公顷，完成规划确定的土地整治补充耕地义务量的98.61%。

相比规划目标，基本完成耕地占补平衡任务。

3、规划实施评估结论

《规划》强化了对耕地特别是基本农田的保护，有效地保护了基本农田，保障了粮食安全；控制了建设用地总规模，提升了土地产出水平，保障了社会经济发展对建设用地合理需求，促进了经济社会的可持续发展；促进了生态环境的改善，增强了全社会按规划使用土地和管理土地的意识。

同时，《规划》中也存在一些需要迫切解决的问题，建设用地布局不能满足未来经济社会发展对用地布局的需求，导致新增建设用地未完全遵守空间用途管制，部分用地与规划不符；农村建设用地整理潜力大，整治难度不断加大等等。

（四）面临的形势

“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，陇南市土地利用面临着新的形势。

从发展潜力看，陇南市矿产、水力、农特产品、旅游、文化、劳动力等资源较为富集，资源转化增值潜力大；生态环境良好，生态资源必将会在新一轮发展中赢得先机；随着交通瓶颈的进一步打破，区位优势进一步凸显，必将成为对接成渝、衔接关中、连接兰白经济区的综合交通枢纽和甘肃向南开放的桥头堡，为陇南市融入丝绸之路经济带和长江经济带，加快经济融合发展带来新的机遇；电子商务、农特产品加工、文化旅游产业发展势头强劲，必将为产业发展注入新的活力。

同时，陇南市正处在工业化、城镇化加速推进阶段，城乡基础设施建设、产业转型升级产生的重大投资需求，必将为陇南市增添巨大发展动力。

“十三五”时期，陇南市发展潜力大、发展空间广、发展动力足。

从政策环境看，党的十八届五中全会对“十三五”时期发展做出了一系列重大决策部署，深入实施西部大开发和脱贫攻坚工程、加大对贫困地区的转移支付力度、支持西部地区改善基础设施、发展特色优势产业、加强生态环境保护、增加公共服务供给等一系列政策举措，为陇南市发展提供了难得机遇。

国家建设“一带一路”、长江经济带等重大机遇，为陇南发展提供了广阔空间。

全省“1236”扶贫攻坚行动、“6873”交通突破行动，以及省政府支持陇南经济社会发展的意见等政策叠加效应正在逐步释放，必将为陇南加快发展继续提供政策支撑。

全面深化改革和全面推进依法治国正释放新的动力、激发新的活力，陇南市经济新的增长点、增长极、增长带正在不断成长壮大，同时建设用地需求会更大。

三、指标调整与布局优化

（一）调整后主要控制指标

根据《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》，全市至2020年耕地保有量455612公顷（683.42万亩），基本农田保护面积370807公顷（556.21万亩），建设用地总规模59247公顷，城乡建设用地控制规模52538公顷，新增建设用地8102公顷，新增建设占用耕地5959公顷，人均城镇工矿用地指标129平方米，土地整治补充耕地义务量2569公顷。

与《规划》中确定的指标相比，全市至2020耕地保有量减少了46388公顷，基本农田保护面积减少了27193公顷，建设用地总规模减少了22179公顷，城乡建设用地控制规模增加了7835公顷，城镇工矿用地规模增加了1759公顷，交通水利及其他建设用地规模减少了30014公顷，新增建设用地增加了675公顷，新增建设占用耕地增加了750公顷，土地整治补充耕地义务量减少了683公顷。

（二）规划布局优化

1、通过城市周边永久基本农田划定和现行基本农田布局的优化调整，确定基本农田保护“红线”，引导耕地与基本农田向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高的区域集中布局，促进基本农田质量有所提升，构建耕地与基本农田保护新格局。

2、按照新型城镇化和新农村建设的战略，合理控制城镇发展规模，划定城镇开发边界，优化完善市域城镇空间结构，协调城乡生产、生活、生态空间的配置。

引导人口经济向生态环境容量较高的区域配置，促成相对集中、生态环境良好城乡建设格局。

3、落实生态文明建设目标，加强区域资源环境承载力评估，明确“生态红线”空间结构，将自然保护区、森林公园、风景名胜区、野生动物栖息地、饮用水源保护区、湿地公园、地质公园等7类生态重点区域纳入生态保护“红线”区域。

四、耕地与基本农田调整与优化

（一）耕地调整与布局

根据省级调整方案，全市至2020年耕地保有量目标调整为455612公顷（683.42万亩），较2014年耕地保有量减少101245公顷（151.87万亩）。

全市耕地保有量目标与省级调整方案下达目标保持一致，各县区指标分解参照省级调整方案相关思路，以2014年现状耕地面积为基础，综合考虑扣减国家安排生态退耕、占补平衡储备库耕地及其他特殊因素等相关耕地面积。

各县区在调整完善中，按照耕地保护目标责任制，逐级落实耕地保护目标，根据市级下达的耕地保有量任务，对集中连片、有良好水利条件与水土保持设施的耕地优先布局，同时考虑农业结构调整等耕地减少因素，调整耕地空间布局，确保数量、质量，全面完成耕地保护任务，最终确定各县区2020年耕地保有量目标。

（二）基本农田调整与布局

1、基本农田目标调整

根据省级调整方案，全市2020年基本农田保护面积调整为370807公顷（556.21万亩）。

《规划》确定陇南市基本农田面积为398000公顷（597万亩），基本农田保护率为79.28%，调整后，陇南市的基本农田保护率为81.39%。

全市基本农田保护面积与