社会保障内容.docx

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社会保障内容

管理部门与基金管理机构要与投资主管部门及投资机构加强沟通与协作，但

也应当保持自主性和独立性，因为养老保险基金作为最重要的社会保障公共

后备基金，安全性的维护仍然是摆在首位的任务。

l因jlt，应在理性、稳健之

中掌握并使用投资工具。

3．4关于医疗保险

医疗保险是城乡社会成员具有普遍性需求的社会化保障制度，并因保障

内容和涉及关系的复杂性而成为整个社会保障制度改革中最为艰难的领域之

一。

尽管新的医疗保险制度参照基本养老保险做法采用社会统筹与个人账户

相结合模式还值得评估，但从总体上讲，近10年的改j喜探索确实已经完成了

归并制度、重新界定保障责任并实行社会化管理的制度建构任务，国家一单

位保障制下的公费医疗、劳保医疗正在被国家一社会保障制下的基本医疗保

险所替代。

不过，医疗保险制度建设中还存在着许多问题，包括发展理念的

重新确认，相关措施的配套，以及具体的推进方式与步骤，均有完善的必要。

3．4．1建立全民健康保险应当成为医疗保险制度的最终发展目标

计划经济时代的公费医疗、劳保医疗与合作医疗制度，几乎使全体城乡

居民都得到了不同程度的疾病医疗保障；改革开放以来逐渐确立的医疗保险

制度虽然在制度建构上因采取责任共担、基本保障和疾病风险管理社会化而

具有了先进性，但在覆盖人口方面却是一种收缩态势。

在城市，不仅职工家

属被剔除在新制度之外，而且许多工业劳动者（如个体劳动者、小企业及私

营企业职工、进城工作但仍具农村居民身份的工人等）也被剔除在外；在乡

村，绝大多数居民没有任何医疗保障。

可见，新制度的建制理念并非是为了

提高国民的身体素质，而只是为了控制政府责任和满足城市劳动力再生产的

需要。

对于制度之外的城乡居民而言，至少在目前还没有相应的政策措施来解

决其疾病尤其是重症疾病的医疗问题，这种不完全的制度安排肯定会造成相

应的社会后果，即必然会直接影响部分社会成员的疾病医疗及正常生活，进

而引发严重的社会问题。

据有关调查，在我国农村大约有60％的贫困人口是

因病致贫，有些家庭通过扶贫开发摆脱贫困后又因为疾病导致债台高筑或一

贫如洗，有的贫困地区或贫困人口甚至出现患病后卧床等死的现象；城市居

民因缺乏医疗保障或医疗保障不足而对疾病医疗心存畏惧者开始出现连锁反

应，有病不医的现象有扩大趋势；因此，在缺乏医疗保障的条件下，疾病不

仅导致了个人及家庭的贫困，也是导致社会贫困的重要原因，它不仅直接损

害着个人及家庭的正常生活，也损害整个社会的协调与健康发展。

因此，在

肯定新的医疗保险具有先进性的同时，不能讳言新制度的不足所造成的严重

社会问题。

基于这样的判断，我们认为，最好的制度安排仍然是建立一个覆盖全民

的医疗保障体系。

①因为人人都有疾病风险，人人都需要医疗保障，社会保障

制度的公平性与疾病风险需要在尽可能大的范围进行分散才能真正实现财务

稳定的特殊要求，决定了建立全民健康保险应当成为国家一社会保障制下新

的医疗保障制度追求的最终目标，目前做不到这一点并不能否定全民健康保

险的合理性、有效性和稳健性。

就中国的现实情况而言，首先是应当肯定全民健康保险是医疗保障制度

的长远发展目标，其次是在短期内无法实现这一目标情形下，真正以基本

医疗保险制度为核心建立起一个政府、单位：

社会及个人共同参与并分担责

任的多层次医疗保障体系，包括政府负责的医疗社会救助和政府主导的基本

医疗保险、公益性质的非营利医疗服务、慈善组织的医疗救助，以及保险公

司提供的商业性医疗保险在内，共同构成一个虽然参差不齐却又较为完整的

医疗保障网，国家公务员、企事业单位职工可以参加政府建立的制度内的医

疗保障，自由职业者等在体制外的人可以参加商业保险；而对那些既未被国

家医疗保障制度覆盖、又无力通过商业保险获得保障的贫困人口而言，则可

以通过政府与民间的医疗救助系统获得相应的帮助。

因此，在推进基本医疗

保险制度的发展进程中，有必要重视非营利性医疗服务和慈善性医疗救助的

发展，它们是走向全民健康保险进程中不容忽略的一支力量。

总之，我们虽然还不能建立一个统一的国民医疗保障体系——全民健康

保险制度，却可以通过一个多层次的医疗保障体系作为过渡，使每一个社会

成员在疾病之时尤其是身患重症的时候有所依靠或指望。

应当看到，如果有

一部分人因疾病医疗而对人生与社会产生绝望，就说明这个社会尤其是这个

社会的医疗保障制度还存在着缺陷。

3．4．2通过制度内的公平分配来提高医疗保险制度的效率

根据外国和中国香港地区的经验，社会保障制度内应当充分体现公平性，

基本医疗保险制度亦不应例外。

新制度的建设应当打破以往按照受益者的身

份、地位确定不同的医疗待遇的非公平做法，而是对所有受保障者一视同仁。

例如，取消高干病房，代之以对所有住院病人均给以平等的待遇；取消看病

过程中的某些特权，代之以所有病人均按照先后顺序排队挂号看病；等等。

强调医疗保障制度的公平性，是因为医疗保障资源是公共物品，一部分

人不应当享有多占用公共资源的特权；同时，公平的制度安排，还能够产生

“福利挤出效应”，进而提高社会保障资源的利用效率，如在公立医院与私立

医院并存的条件下，高收入者便可能因医疗社会保险的局限性和待遇偏低而

放弃在定点医院接受治疗，进而自愿选择私立医院。

由于高收入者对医疗保

障资源的自觉节约，就会使更多离不开医疗保险的社会成员真正获得自己需

要的保障，并避免因制度内的不平等导致管理漏洞和徇私舞弊，进而使制度

的有效性和公共医疗保障资源的利用效率得以提高。

这种制度内追求公平分配的政策取向可能造成高收入者的福利损失，但

符合医疗保障制度的内在要求，况且它是在制度的约束之下，一部分社会成

员自愿选择的结果，高收入者选择放弃福利性的医疗保障亦是因为具备经济

承受能力，因而不会遭遇阻力。

不过，这种制度的约束还需要进一步改革现

行的工薪结构来配套，即将医疗代价列入个人的工资报酬，每个人的工资报

酬中应当包含按照岗位等级给予标准不同的医疗补贴，就像住房补贴也应列

入工资报酬之中一样。

经过这样的联动改革，就可以理顺工资报酬与社会福

利的关系、理清雇主与社会保障机构的责任，并使医疗保障制度在公平中得

以健康发展。

3．4．3将贫困人口的疾病医疗救助纳人政府负责的社会救助系统

疾病与贫困是一对孪生兄弟，医疗保障制度解决了疾病医疗问题也就在

很大程度上解决了贫困问题，如果真正摆脱了贫困也就有了承受疾病医疗代

价的能力。

因此，医疗保险制度与社会救助制度之间事实上存在着内在的联

系。

中国的社会救助目前主要包括济贫与救灾，前者是最低生活保障制度，

后者是自然灾害救济制度。

由于疾病是贫困的重要致因，对贫困人I=I的疾病

医疗实施相应的救助即是对贫困的缓解，因此，对贫困人口的医疗救助应当

纳入到政府的社会救助系统。

换言之，在多层次的医疗保障体系中，政府对

贫困人口的医疗救助不能缺位。

在现行制度框架内，政府应当考虑在最低生活保障制度或其他救助制度

安排中纳入对贫困人El的医疗救助内容。

当然，这种政府负责的医疗救助的

目标，并非是解决贫困人口的全部疾病医疗问题，而是通过有限的救助来缓

解疾病医疗对贫困人口的沉重压力，它只能针对缺乏基本医疗保障的、贫困

的重病患者，并只能是给予相应的补贴而不能报销全部医疗费用，否则，它

就与全民免费医疗保险制度一样，超越我们这个时代所能承受的范围。

①

3．4．4适应人口老龄化的需求，逐步建立护理保险制度

随着人口老龄化时代的到来，中国人的预期寿命已经达到了72岁，接近

中等发达国家的水平，并正在快速接近发达国家的水平!

．上海市的老龄人口

占总人El的比重就已经与日本的老龄人口比重相近。

在老龄人口已经成为社

会人口的主体构成部分之一，而计划生育政策条件下家庭结构的小型化又造

成了家庭保障功能的持续弱化的条件下，对老年人的护理便需要由社会化机

制来替代，尤其是老年人疾病时期的护理往往成为家庭的沉重负担，并直接

影响着家庭成员的就业竞争力。

因此，建立社会化的护理保险制度当属必然，

德国、日本等国家的护理保险已经产生了很好的作用，它们的做法值得中国

借鉴。

为此，我们认为，不要总是以一个发展中国家的眼光来看待中国，至少

在人I=l老龄化及老龄化人口对社会化医疗护理服务的需求方面，中国事实上

存在着与工业化发达国家一样的需求。

因此，有必要尽早研究护理保险的需求状况、制度性质、配套机制及建

立时棚。

。

3．5关于失业保险

经过对中国失业保险制度的考察与评估，我们认为，它已经完成了从制

度象征到有效制度的转变。

在加入WTO以后可能带来失业率持续攀升的条件

下，失业保险制度事实上正面临着新的考验。

为此，需要更加重视失业保险

制度的完善并发挥其作用。

3．5．1增强失业保险基金承受能力，尽快完成下岗职工基本生活保障向

失业保险并轨的进程

众所周知，下岗职工基本生活保障是国有企业改革中推出的一项临时性

的社会保障措施，国家已经决定三年内取消下岗职工基本生活保障制度，并

将这一制度下的受保障者转由统一的失业保险制度来保障，这种制度的统一

不仅是失业保障制度自身的要求，更是整个市场经济改革的要求。

因此，应

当加快并轨的步伐。

在并轨过程中，应当努力增强失业保险基金承受能力。

但目前失业保险

的缴费率已达工资的3％（单位2％，个人1％），在养老、医疗保险缴费率居

高不下的条件下，再要提高失业保险缴费率并不现实；而经济改革与国际竞

争形势下产生的大批下岗职工和即将出现的大规模结：

陶性失业并非市场经济

条件下的正常情形，非正常情形下的失业、下岗问题仅仅通过正常情形下的

筹资机制来解决既不是合理的，也不是有效率的。

因此，需要考虑多种措施

来扩充失业保险基金承受能力，通过财政拨款补贴、：

动用全国社会保障基金

应当属于必要的举措。

同时，还可以考虑建立中央调剂金制度作为过渡时期

的应对之策，并借此扩大现有失业保险制度的承受能力，这主要是因为制度

并轨的进程并非全国同步，加入WTO所带来的失业冲击波对全国的影响亦非

一致，而是将从发达地区到不发达地区、从传统产业到现代产业、从城市到

乡村呈波浪式推进，其对失业保险制度造成的压力在不同地区亦是不一样的，

因此，建立调剂金不仅具有必要性也具有相应的条件。

，当然，调剂金的具体

操作方式需要审慎考虑，它只能是临时应对之策而不是固定的制度安排，因

为失业保险基金的管理本位只能与失业保险的统筹层次相适应，但它可以作

为提高失业保险统筹层次的基础。

下岗职工基本生活保障制度并人失业保险制度，将使失业保险制度真正

成为保障失业工人的统一社会保障机制，它也是失业保险制度走向新阶段的

基础性条件。

3．5．2重新明确失业保险适用范围，进一步完善现行制度

必须承认，失业风险对不同人群的影响是不同的，不同人群对失业保险

的需求程度也完全不同，失业保险需求的非普遍性决定了失业保险制度的保

险对象范围应与有普遍性需求的基本养老保险、医疗保险有所区别，即失业

保险的覆盖范围应当小于基本养老保险、基本医疗保险的覆盖范围。

如出于

增加就业岗位的考虑，需要对小企业、微型企业乃至家庭服务员的雇主利益

给予适当保护，将在这些企业或家庭工作的雇员排除在失业保险之外可以作

为降低雇主成本的一种措施，同时不会增加社会风险；对自我雇佣者、流动

性特强的职业劳动者亦不宜纳入失业保险制度适用范围，等等。

因此，重新

明确界定失业保险的适用范围和覆盖对象很有必要。

同时，还应当对失业后的再就业有明确的政策界定，失业保险金只能发

给那些失业后无法找到工作且根本不适合职业介绍机构所介绍的工作的无业

劳动者，因此，强化职业介绍工作并强化对失业者的劳动状况监督，对于维

护失业保险制度的严肃性非常重要。

此外，还有必要强化失业保险信息系统，建立失业预警机制，实现系统

内部有关劳动力市场与失业、就业方面的信息共享，并公布失业保险制度的

工作程序，接受社会各界监督，等等。

3．5．3促使失业保险制度由失业保障机制向就业促进机制转化

失业保险受益时间的限制性和要求失业人员需要服从职业介绍机构介绍

的就业岗位，证明了这种失业保险制度安排有别于其他社会保障制度安排的

追求。

因此，失业保险与就业之间存在着不可分割的关系，失业保险制度的

本质应当是为失业者提供风险保障的同时促使其重新获得就业的机会。

从长远的发展目标来看，中国的失业保险制度应当由单纯的失业保障机

制向就业促进机制转化，即转化为就业保障制度。

这种转型将使这一制度从

消极被动的保障失业者的生活，转向积极主动的促进失业者重新就业，它对

于发展中的中国而言，尤其具有特别重要的意义。

为此，需要对现行失业保险制度做出重大调整。

（1）调整失业保险的建制理念。

由于就业是最好的社会保障，失业保险

的建制理念宜以促进就业为主、保障生活为辅。

为此，应当将失业保险制度

与就业政策紧密衔接，相互配合联动，最终实现减少：

失业、扩大就业的总

目标。

（2）调整失业保险基金的用途。

将失业保险基金主要用于保障失业工人

失业期间的生活调整为以促进就业为主。

如购买就业岗位或资助公益单位雇

佣失业工人来增加失业工人重新就业的机会，通过强化对失业者的技能培训

来提升其转岗的能力，加快提升职业介绍的能力和搜集、发布就业信息，在

尽可能大的范围内实现对暂时失去工作岗位的劳动力资源的优化配置。

（3）缩短领取失业保险待遇的时间。

一般而言，领取失业保险金的时间

愈长就愈不利于促进就业，反之亦然。

而现行条例规定领取失业保险金的时

间最长为24个月显然过长，不利于促进就业，因为一个失业两年仍未重新就

业的劳动者会越来越不适应就业竞争，越来越丧失重新获得工作机会的信心，

或者滋生懒惰。

因此，有必要缩短领取失业保险待遇的时间，最长以不超过

12个月为宜。

对于逾期仍然未能就业者，可以纳入最低生活保障系统给予社

会救助。

（4）对重新就业后再次失业的受益条件作明确规定。

现行政策中对失业

者重新就业后再次失业者的资格条件没有明确的限制性规定，从制度的有效

性出发，它可能带来负面效应。

因此，在规定缴费时间可以累计的同时，应

当规定缴费满一年是享受失业保险待遇的最低条件，并同样适用于失业者在

重新就业后再次失业的现象。

这样，失业者不可能在一年之内两次领取失业

保险金，它不仅能够对促进就业产生作用，而且会降低：

失业保险的成本。

总之，从失业保障机制转向就业保障机制，应当成为中国失业保险制度

坚定的发展方向。

3．6关于工伤保险

工伤保险是绝大多数国家优先考虑建立的社会保险制度，也是迄今为止

世界上最具普遍意义的社会保险制度。

然而，在中国以往的社会保障制度改

革中却未引起相应的重视，从而形成了与现实需求严重脱节的局面。

因此，

建立与发展工伤保险应当成为当前整个社会保障制度发展中最为重要、最为

紧迫的任务之一。

3．6．1将建设工伤保险制度作为当前社会保障改革的首要任务

尽管1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题

的决定》中即明确指出要“普遍建立企业工伤保险制度”①，劳动和社会保障

部亦于1996年颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》，工伤保险的试点

亦已进行多年，但能够适应市场经济需要的工伤保险制度并未定型。

据统计，

到2000年底，全国从业人员总数为71150万人，其中在第二、三产业就业非

农劳动者多达35575万人，而与工业社会相伴而生的工伤保险在试点地区所

覆盖的人VI迄今仅4350万人①，数以亿计的工业劳动者没有工伤保险，每年

数以十万计的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或陷人生存危机的事实，

表明工伤保险的缺位正在直接损害着劳动者的生存权益并累积着潜在的社会

风险。

因此，中国社会保障制度变迁中的一个重大不足，就是未能适应经济

改革和工业化进程的需要而及时将劳动保险制度中的工伤待遇转化为普遍性

的工伤保险制度。

工伤保险的雇主赔偿性质和工伤事故、职业病对劳动者身体与生命的直

接危害，决定了国家在建立工伤保险制度中负有不可推卸的责任，并有采取

严格强制措施推进这种制度实施的当然义务。

在每年爆发的恶性工伤事故数

量惊人、潜在的职业病患者数量惊人的前提下，在越来越多的劳动者依法维

权意识觉醒的背景下，如果政府不及时地将工伤保险制度的构建摆到突出位

置上加以推进，因工伤事故与职业病群发带来的严重社会风险可能提前爆发。

因此，在基本养老保险、失业保险、医疗保险、城镇最低生活保障等制度基

本得到确立并在迅速扩展覆盖面的情形下，工伤保险作为工业社会中一项最

基本的社会保险制度，应当成为中国现阶段新型社会保障制度建设的重点，

国家应当在合理的建制理念指导下尽快制定相应的工伤保险法规，并采取强

有力的措施全面推进该制度的实施。

3．6．2确定工伤赔偿为主的建制理念

我们认为，中国工伤保险的建制理念在现阶段不能简单地照搬发达国家

“预防优先”或“预防、保险、康复三结合”的建制理念，因为发达国家之所

以能够按照这些原则来完善自己的工伤保障制度，一是其工伤保险制度早已

成熟并强制性地全面推行；二是有发达的经济和社会共识支撑；三是有完善

的预防、康复机制配套。

而在中国，工伤保险制度还未真正确立，经济发展

仍然落后，在劳动力资源严重过剩的条件下，整个社会并不特别看重对劳动

者的保护，更缺乏相应的工伤预防、康复机制的配合。

起码的工伤赔偿尚且

不能实现，何能奢望透过工伤保险制度来一并解决工伤预防与工伤康复问题?

因此，在现阶段乃至相当长的时期内，中国都应该坚持以工伤赔偿为主的理

念来确立工伤保险制度。

确定工伤赔偿为主的建制取向的好处，在于政策目标较为单纯，同时又

能较好地解决最现实、最核心的工伤赔偿问题；既可以有效地维护劳动者的

职业安全保障权益，亦不会给雇主带来更大的负担；既可以保证工伤保险机

构迅速推进该项制度，又可以使各种工伤与职业病纠纷获得化解。

因此，这

种建制理念是符合中国国情并能够基本满足现实需要的合理取向。

如果以工伤赔偿为主的工伤保险制度得到确立并能够覆盖所有对该项保

障有需要的劳动者，则中国的工伤保险制度就跨进了成熟阶段。

然后，才可

以根据需要来直接推动工伤预防与工伤康复工作。

当然，在建立工伤保险制度的同时，强化劳动保护监察并督促企事业单

位重视职业安全管理十分必要，但这并不等于工伤保险制度应当包含这些内

容。

3．6．3实现全面覆盖和提高统筹层次

工伤保险所保障的是劳动者在工作中的意外伤害风险与职业病风险，这

些风险在不同行业和不同工作岗位上的分布是不同的，而生产布局的区域性

亦决定了工伤风险在不同地区之间亦会存在着较大差异。

如果不按照社会化

原则建立工伤保险制度并尽可能在更大的范围内分散：

亡伤风险，则风险集中

的行业或地区就会出现工伤保险财务危机，进而损害这一制度的稳健性与完

整性。

因此，在工伤保险制度正式确立后，应当采取一切可能采取的强力措

施来推进，在最短的时间内实现全面覆盖，这既是维护所有劳动者职业安全

权益必须达到的目标，也是实现工伤风险在更大的人群范围内分散的必要条

件。

同时，为确保工伤保险制度的完整性、统一性与财务稳定，至少应当将

工伤保险的统筹层次确立在地级市以上的层次，在可能的条件下应当提高到

省级统筹的层次。

此外，在工伤保险制度的架构中，还有必要建立由雇主、

职工及政府部门代表组成的工伤保险理事会或协会，以便统一协调有关工伤

保险事务；建立并完善权威、中立的工伤鉴定机构，为处理工伤事件提供鉴

定服务。

3．6．4奉行无过失责任原则

在西方国家，处理工伤事件时普遍采取无过失责任原则，即只要受害人

在工作中遭到的伤害不是自身故意行为所致，无论其雇主实际有无过失，他

均有权利向其雇主索取工伤赔偿。

这一原则的确立，意味着雇主即使尽到了

安全防范的责任，也还有可能遭遇工伤受害者的赔偿请求，并需要承担相应

的赔偿责任，因此，雇主对工伤保险亦有需求。

中国已经加入WTO，中国经济的国际化程度亦在不断提高，在工伤保险

制度中依照西方国家的惯例，奉行无过失责任原则具有必要性和必然性。

现

实中一些地方使用过错责任原则（即只有雇主存在着重大过错才对雇员的工

伤伤害负赔偿责任）来处理工伤纠纷，并不符合公众利益安全，因而需要摒

弃。

3．6．5强化政府监督作用

一方面，严格劳动用工合同制，强化政府对企业劳动保护的监察，应当

成为推进工伤保险制度的基础性条件。

因为工伤保险承担的是雇主责任，而

雇主责任又建立在合法的劳动关系基础之上，这样．依法答订劳动用T合同

便构成了一项重要的基础性工作，劳动部门应当严格督促用人单位依法与员

工签订劳动合同，并以此约束双方的行为；同时，经常不断的恶性工伤事件

甚至是群发性工伤事件的爆发，表明忽略劳动保护已经不是个别企业独有的

现象，它在非国有单位尤其是私人企业、外资企业中已成普遍现象，有的外

商企业在本国重视劳动保护而在中国办企业时却对劳动保护十分松懈，这从

一个侧面揭示了政府有关部门存在着放任不管的失职行为。

对此，政府必须

强化劳动保护的检查与监督，并对不依法提供劳动保护的企业实行严厉的处

罚。

另一方面，推进工伤保险制度的建设还要与打击：

地方保护主义相结合。

广西南丹事件造成80多人死于非命，当地党政领导却隐瞒不报，类似这样触

目惊心的恶性工伤事件，说明地方保护主义也是损害劳动者权益的致害因素，

工伤保险要真正维护亿万劳动者的职业安全权益与损害索赔权益，还需要打

击地方保护主义。

3．7关于最低生活保障

中国的贫困问题仍然十分严重，贫困人口规模庞：

挺，贫困程度仍很深，

并且呈现出绝对贫困与相对贫困并存、区域贫困与阶层贫困并存、城市贫困

与乡村贫困并存、历史贫困与现实贫困并存、物质贫困与精神贫困并存的复

杂格局。

①由于最低生活保障制度面向最低收入阶层和贫困人口，很自然地构

成了整个社会保障制度的底线，因而责任重大。

在中国社会保障制度的未来

发展中，最低生活保障制度值得给予更高程度的重视，这不仅是因为消灭贫

困天经地义地属于政府的责任，在贫困状态下向政府申请是公民的法定权益，

而且随着收入分配差距扩大化及其带来的贫富分化与社会冲突，以及国民维

权意识的觉醒，这一制度将更加引起整个社会的关注与重视，并成为衡量社

会道义与政府是否尽责的一块试金石。

3．7．1明确地方政府负责制

作为一种面向贫困人口的社会救济制度，最低生活保障制度无疑属于政

府的当然责任。

但该项制度在实践中仍然存在着政府责任划分不清的现象，

并在一定程度上被看成是中央政府的责任，进而演变成一些地方政府争当贫

困县、贫困乡、贫困村，并将贫困作为砝码向中央讨价还价，这显然是一种

不正常的现象。

因此，我们主张根据财税体制推行财权与事权的统一，明确

市、县地方政府为实施最低生活保障制度的直接和完全责任主体。

这一主张的理由在于：

一是在分税制下，地方政府享有独立的财权，从

而一般应具备为当地贫困家庭提供最低生活保障的能力；二是地方政府当然

负有解决本地贫困问题并救助贫困家庭的最大责任；三是只有地方政府才真

正明了本地居民的贫困状态及对资源的需求程度；四是如果由中央政府或者

上级政府负责，必然带来中央不堪重负而地方却可以解脱责任的局面，最终

损害地方政府的积极性与主动性，一些贫困地区年年扶贫年年贫的现象，表

明了济贫资源不宜采取级级申报、层层审批下拨的传统程序。

因此，应当明

确地方政府在最低生活保障制度中的全部责任