建立具有中国特色的单项运动协会制的若干构想.docx
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建立具有中国特色的单项运动协会制的若干构想
建立具有中国特色的单项运动协会制的若干构想
随着我国体育改革的深化,体育总会制将成为我国体育体制的主体,单项运动协会制和俱乐部制必定会与之配套。
从目前的改革实践来看,单项运动协会体制和运行机制已经成为深化体育体制改革的核心问题之一。
本研究通过对国际发展趋势的分析,研究和借鉴国外先进的管理经验,通过调查我国目前现状,力图找出一条适合我国国情、具有中国特色的协会管理体制和运行机制,为单项运动协会制的建立与运行提供理论根据。
一、单项运动协会的基本属性及法律地位
(一)项运动协舍的住质及其产主的社会环境
根据《奥林匹克宪章》和其他国际体育组织章程的有关规定,全国性单项运动协会是一个国家某一运动项目的最高领导机构,一个国家某一项目的全国性单项运动协会一般只能有一个。
全国性单项运动协会必须隶属于一个国际单项体 育联合会,并且按其规则开展自己的活动。
世界上最早的单项运动协会出现在19世纪的英国,从它产生就带有民间社团的性质。
20世纪中期以来,这种纯社团的体育组织形式逐渐被绝大多数国家所采用,成为被公认的较先进的运动项目管理形式。
经过一百多年的发展和完善,它逐步形成了覆盖面广、包容量大、适应性强的特点,使其能够较好地适应市场经济条件下体育社会化、产业化和利益主体、价值取向多元化的趋势,符合现代体育运动的特点和发展规律,成为有助于调动各方面积极性、科学化和民主化水平较高的管理形式。
根据绝大多数国际单项体育组织章程的规定,严格意义上的全国性单项运动协会一般都应具有以下一些基本性质:
——全国性单项动协会是该项运动的唯一代表和代言人。
——按西方国家对社会组织的分类标准,全国性单项运动协会属于非营利组织,要严格遵守其非营利宗旨。
—全国性单项运动协会是一个群众性的自愿组织,享有组织形式上的自治权,由此确定了“独立”和“自我管理”的原则。
(二)社会团体组织的基本内涵与单项运动协会的基本属性
在我国,社会组织系统一般可以划分为政府机构、公司企业、社会公益事业单位和社会团体四大部分。
社团是指一定数量的个人或集体,按照共同的宗旨,依法自愿结合而成的不以赢利为目的的社会群体。
根据我国社会团体的活动特点,概括地说,社团组织的基本内涵应该包括:
从组织活动内容和组织职能上看,它要为本团体成员利益服务,开展“社会化”的服务活动。
为某一特点问题或为本团体成员利益进行服务和辩护。
从领导制度上看,社会团体作为群众自治组织,要普遍实行选举制,由选举产生的委员会集体领导。
从经费来源上看,要形式多样,但收人必须用于社会公益事业,并且必须要限制成员分红。
依据章程和规章制度,通过“自下而上’的运行,形成影响事业发展的力量。
由此可见,吸引群众参与体育运动并且由此开展社会化服务活动,是单项运动协会的重要任务;自下而上的运行、多形式的经费来源和严格的财务监督是单项运动协会健康发展的保证。
也因此形成了社团性协会较行政管理类、事业管理类组织的优势所在。
建立社团型协会管理体制是历史发展的必然,这是由我国建立社会主义市场经济体制的客观需要、体育事业改革和发展的必然要求和社团组织自身的优势所决定的。
根据社会团体组织的基本内涵,单项运动协会制至少应该包括五个基本属性:
1.健全的机构设置;2明确的责、权、利;3合理的运行机制;4必备的经费保证;5完善的规章制度。
根据上述五个基本属性,对单项运动协会管理体制的内涵作如下描述:
单项运动协会管理体制是运动项目管理的机构设置、责权利划分、运行机制、经费保证和规章制度等方面的总和,是实现运动项目总体目标的组织保证。
二、我国单项运动协会管理体制改革的现状分析、改革目标及应该具备的基本职能
我国的运动项目管理体制是50年代初期参照前苏联的模式建立起来的,运动项目由国家体育行政部门直接管理。
50年代初期,我国开始成立全国性的单项运动协会,但是都附设在相应的体育行政管理部门之中,协会大都是个名义,没有专门的编制、人员、经费。
协会的办事机构与体育行政部门的办事机构合为一体,实行“一套人马、两块牌子”,而权力主要集中在体育行政部门,只是为了与国际有关组织机构接轨才使用单项协会的名称,协会自身并没有实际的体制和机制内涵。
随着我国政治经济体制改革的发展和人民生活水平的提高,这种计划经济色彩浓厚的项目管理体制逐渐丧失了其原有的优越性,其本身所固有的一些弊端在新形势下越来越明显地暴露出来,特别是它已经不能适应社会主义市场经济的发展。
从1988年开始,国家体委分阶段地逐步把运动项目管理的职责全部从机关分离出来,加强单项运动协会建立,相继建立了20个运动项目管理中心,使我国运动项目管理体制在单项运动协会实体化的进程中迈出了关键性的一步。
1998年,在国务院进行的机构改革中,国家体委改组成国家体育总局,由国务院组成部门变成国务院直属机构,名称和序列的变化标志着其职能和工作方法也必然要进行调整,改革的核心内容主要是政事分开,管办分离,把政府对体育工作的管理切实转变到宏观调控上来,加强宏观管理。
加强政策研究,加强执法监督,把一些微观的、具体的事务交给事业单位、中介组织和社会去办。
这在某一方面也将进一步加快协会实体化的进程。
运动项目管理中心既是国家体育总局的直属事业单位,又是单项运动协会的常设办事机构,具有独立的社团法人资格,拥有全面管理运动项目的职能。
项目管理中心的建立的确向协会制跨进了一步。
在一定程度上有利于机关的职能转变、加强宏观管理和对项目实行科学、系统管理。
有利于发挥协会的作用,增强项目自我发展能力,具有现实存在的必要。
但是从目前的运行情况来看,虽然比以前的体制有所进步,但还没有从根本上解决依赖国家办体育的实际问题,没有突破计划经济条件下的体育管理模式,与真正的社团型协会还有相当的差距。
甚至在运动项目的管理范围扩大以后,反而进一步加大了项目发展与经费不足的矛盾;省市项目改革的不配套,导致上下衔接和利益分配出现问题;中心存在严重的非市场化行为,影响了运动项目市场的发育。
由此可见,项目管理中心还不能完全被当做是具有中国特色的协会制度模式,它只能是一个过渡措施,不能成为终极目标,而且它也不应在较长时间内存在,应尽快转变形式与职能。
按照社会主义市场经济的要求,依照国际惯例;我国单项运动协会管理体制的改革必须确定适应社会主义市场经济体制和体育改革发展目标,建立具有中国特色的社团属性的单项运动协会管理体制,争取竞技体育水平的提高和群众体育的发展,提高项目的社会效益和经济效益,其特性表现为:
国家通过财政拨款,领导体制确定及体育方针、政策的宏观指导,体现国家意志,协会则通过项目管理的系统化、规范化、法制化,走自我管理、自我发展、自我约束的道路。
自我管理一一增强主体意识,在组织结构、人员管理、运行机制、内外联络等方面具有独立自主性。
自我发展——在获得政府一定经费支持的基础上,依靠项目的发展和会员制的建立,拓宽经费来源渠道,取得稳定的财源,并自觉积累资金。
自我约束——加强组织体系的建立,依靠国家的法规和政策,健全内部的规章制度,完善监督约束机制。
根据其改革目标,我们还可以初步确定全国性单项运动协会的管理职能应该包括:
1.要对该项目的发展做出统筹安排,组织实施;2.切实地面向广大群众,开展该项目的普及工作,吸引广大爱好者,为广大群众服务;3.组建高水平运动队,发挥示范作用,提高该项目的竟技运动水平;4.负责与相关的国际单项运动联合会以及其他国家的协会进行联络,扩大国际交往;5.组织全国性的单项运动竞赛。
三、市场经济条件下单项运动协会制度的基本构想
根据社团研究的相关理论和体育组织的特点,单项运动协会制度应包括三个方面的主要内容:
(一)组织建设
组织建设是协会建设的最基础的问题。
协会的组织结构应该包括:
决策机构、办事机构、专业机构和实体单位。
协会的组织建设主要是指上述机构产生的程序、各自职能的确定、作用的发挥以及机构之间相互衔接等方面的问题。
l.决策机构
决策的科学化与民主化是现代体育社团制度中的一项基本内容,也是确定单项运动协会领导体制的一个核心问题。
具体来讲,可以做如下设计:
在完善地方协会和俱乐部组织的前提下,建立和完善代表大会制度。
代表大会权力包括:
批准或修改章程,选举或罢免协会领导人,审议办事机构的工作报告,决定全国性正式比赛办法,监督协会财政收支情况等等。
建立代表大会制度,加强集体领导和监督机制是项目协会社会民主体制改革的必然要求,这与国家政治体制改革——完善人民代表大会制度,加强民主化、法制化建设的方向也是一致的,实现其目标也是可行的。
(2)在代表大会制的基础上,还应由各方代表分别指定。
推选或委托一定数量的代表,组成执行委员会或称理事会。
这是代表大会的一个执行机构,负责执行代表大会通过的决议。
它还要具体领导协会的工作机构、办事机构和实体单位开展工作,审议提交代表大会的各项议案等。
(3)单项运动协会的负责人一般通过选任、聘任等多种形式产生,但应经代表大会批准。
协会负责人全权负责本组织的一切经营活动,制定预算方案,确定其他行政管理人选,任命中下级管理人员,执行代表大会的决议,负责日常经营管理活动。
由于全国性单项运动协会一般都应具有独立的法人地位,协会作为一个法人团体必须向社会公布自己的法人代表,法人代表可以是协会主席、副主席,也可以是负责办事机构的秘书长。
2.办事机构
单项运动协会必须依托在一个实体上,这个实体要有办事机构和人员。
不同项目的单项运动协会可以根据自己的具体情况灵活设置自己的办事机构,办事机构不能过于繁杂,要精于、灵活、高效。
(1)办事机构的职能部门
社会团体办事机构的职能是非常庞杂具体的,要负责全面贯彻代表大会的决议,同时为代表大会准备相应的议案;负责与相应的政府主管部门保持沟通,与会员保持沟通;负责单项协会与相应国际组织的联络;为该项目的发展做出统筹安排,组织实施;切实地面向广大群众,开展该项目普及工作,吸引广大爱好者,为广大群众服务;组建高水平的国家运动队,发挥示范作用,提高该项目的运动技术水平;筹集资金,管理财务等等。
具体的机构设置可根据项目的发展和社会需求机动增减,大致上分为几块:
协调部门;财务管理部门;联络部门;业务指导部门;咨询服务与培训部门等。
无论其是否接受政府资助,均应与政府脱钩,取消行政级别和行政隶属关系。
(2)办事机构的专职人员
工作人员的素质对协会活动的社会效果起决定作用。
协会的工作成绩有很大一部分应该归于办事机构的工作人员。
由于社团的开放性特征,办事机构需要吸收各方面的人才。
建立新的现代体育社团制度,首先必须要造就一大批体育社团管理专家,使其面向社会自主地开展活动。
(3)秘书长
秘书长是单项运动协会办事机构的负责人,一般通过选举或聘任产生。
他同时也是执委会委员,直接对协会领导人负责,领导协会的日常工作。
秘书长必须具备多方面的才能,它的位置是承上启下的关键位置,责任重大,要求秘书长既是一个出色的社会活动家,又熟悉本项目的业务;既要有宏观的组织领导能力,又要能亲自处理问题;既要有良好的民主作风,又要有较高的管理技艺和艺术。
3协会的专业机构
专业机构主要包括协会按照会员所属的不同行业、不同专业设立的若干专业委员会,如裁判委员会、教练员委员会、科研委员会、新闻宣传委员会、技术委员会、器材委员会、女子项目委员会等等。
这些机构不具备法人地位,它的设立、撤销是由代表大会或执委会决定,并报登记管理机关备案。
这种分类管理的形式,业务比较专,比较灵活,效率较高,有利于发挥不同专业、不同系统的积极性、创造性,也有利于协会对它们分类进行管理。
4.协会的实体单位
实体单位是协会为了自身业务和事业发展需要建立的事业性或经营性实体。
在单项运动协会内部,可以根据需要设立相应的报社或杂志社、培训机构,兴建各种公司等,这些实体的建立要经过有关部门的批准。
这些实体机构必顾在协会的管理或领导之下,协会对它承担法律责任,或连带责任。
(二)制度建设
协会的各项制度是社团章程的延伸和具体化,是协会的各级组织和全体成员的行为规范准则。
合理科学的规章制度对一个协会能够起协调大家的思想和行为,减少力量的内耗,保证协会宗旨任务的实现的作用。
同时各种制度完善以后,能保证协会工作的连续性,以免由于人事变动造成工作的脱节和随意性改变。
制度建设大体有以下几个方面:
1.会议制度
会议主要是协会的代表大会、执委会会议和协会开展活动的若干会议。
会议制度的建立必须明确几个内容:
开会的依据和会议的召集权;会议的有效人数;通过决议的有效比例;会议经费的限额等。
2.人事制度
决策机构的人事问题应该在协会章程中确定。
而办事机构的人事制度必须要健全,要坚持用人条件;进出审批程序;任免权限;亲属回避制度。
3.财务制度
这一制度关系到协会的经济命脉。
协会财产是协会公有财产,财务制度应健全,要坚持合理收支;要有严格的审批程序;要坚持经济公开化,定期公布帐目;对财会人员必须有回避政策。
4.竞赛制度
建立和完善公正合理、符合项目发展规律的竞赛制度,它是单项协会的关键性制度之一。
5.教练员运动员选拔制度
全国性单项运动协会的一个重要任务是组建高水平的国家代表队。
科学地选拔国家队的教练员和运动员是一项非常重要的工作,单项运动协会必须根据项目特点,确定一套公平、公正和公开的教练员和运动员选拔制度。
6.责任制度。
(三)业务建设
业务活动是协会工作的主体,业务建设就是为协会的业务活动提供条件,实现协会的目标。
作为全国性的单项运动协会,必须注重以下方面的业务建设:
l.对该项目的发展出统筹安排,组织实施。
协会对自身的发展要有预见性,,要有战略眼光。
如果忽略这方面的工作,关键时刻就可能会对会员产生指导性的失误。
2.切实地面向广大群众,开展该项目普及工作,吸引广大爱好者,为广大群众服务。
为会员服务,为社会服务应该成为协会的基本任务。
服务必须要有机构、人才和手段。
3.要多渠道地筹措经费。
协会要生存发展,经费非常重要。
经费还影响协会的独立性,独立参与社会事务。
经济上不能独立,要讲协会的自主是一句空话。
4.组建高水平国家代表队,发展示范作用,提高该项目的运动技术水平,在国际比赛中取得优异的运动成绩。
(四)经费保证
单项运动协会的经费来源渠道和方式较多,主要体现为:
国家拨款、国家政策性补贴、社会捐助、会员费以及开发项目无形资产所得等。
每个项目对国家贡献的大小,也就是其所提供的公共服务的多少(如服务于国家公共形象、人民健康等),决定了国家对这个项目的拨款或政策性补贴(如发行体育彩票、减免税收等)数额的多少。
国家投人多少不应以项目自支能力的大小来决定,更不能一概取消国家投人;社会捐助数额大小主要由捐助者的意愿(兴趣爱好、或能给企业带来益处的多少等)所决定;会员费是各会员对本协会组织应尽的义务,其数额标准及交纳方式应由协会正式的组织和决策程序(如全体大会或理事会)研究决定。
无形资产的开发,是体育协会组织最重要的经费来源。
无形资产主要包括:
赛事电视转播权、赛事冠名权、组织或赛事标志等等。
将无形资产变成有形资产,完全是市场运作的结果,其运作过程必须符合市场规律,如果违背市场规律,则很难实现无形资产向有形资产的转化。
因此,对无形资产的开发必须由经营实体来运作。
实体运作可以采用两种方式进行。
一是由隶属于协会组织的经营实体运作,但其不仅应具有相当的独立性,如果组织干扰过多,将影响实体的业绩;更要有专业的市场营销运作,非专业的市场运作常会因不符合市场规律而难有效益。
二是委托中介进行,通过中介机构的专业包装,有助于促进无形资产的增值。
协会可以选择一些大型的、资信较好的中介机构,通过建立伙伴关系,共同开发无形资产。
上述各种收益,均应作为协会组织所有会员的共同收益,必须用于本项目的发展。
因此,建立公开、透明的财务制度非常必要,这是社团性协会健康发展的重要保证。
经费预算和年度结算应通过正常组织和决策程序决定,尤其要由全体大会表决通过。
常设办事机构的经费支持、人员奖励、社会福利投人计划必须受到全体会员的认可。
四、单项运动协会与体育主管部门的关系问题
从目前情况看,当代世界绝大多数国家的政府机构已经不再直接插手单项运动协会的事务,而是由半官方性质的体育理事会(或称体育运动委员会)、非政府性质的体育联合会(或称体育总会)或国家奥委会对单项运动协会行使具体的领导职能,主要有以下三种类型的组织模式:
1.在英国、西班牙、澳大利亚、比利时等国,发展体育运动的任务和计划,是在尊重各单项运动协会自主权的前提下,由负责体育运动的国家政府机构与体育组织共同制定和执行。
国家和体育组织共同确定全国发展各项体育运动的总体方针政策。
这一政策方针由一个包括政府部门的代表和各体育单项协会组织负责人在内的专门机构制定,如英国的体育运动理事会、西班牙的最高体育理事会、澳大利亚体育运动委员会、比利时体育运动委员会等,均采取这种做法。
这些具有半官方性质的组织负责分配政府拨款和其他收益,为全国性的单项运动协会提供资助。
它们与奥委会之间不存在领导和被领导的关系,而是互相合作的关系。
2、在德国、瑞典、日本、瑞士等国,政府主要是帮助体育组织自主地发挥职能作用,由非政府组织——体育联合会为单项运动协会的发展提供必要的物质支持。
但是,这些国家都通过立法的形式确立了体育联合会作为本国体育运动的“唯一代表和代言人”的地位,给予体联在领导单项运动协会方面的 “权威”。
这些国家的奥委会主要负责有关奥运会的事务,它和体联是一种合作关系,通过协议进行管理。
3.在意大利、美国等国,国家奥委会在单项运动协会的宏观管理上享有权威。
意大利通过相应的专门法律,将国家管理体育运动的权力交给意大利奥委会,由意大利奥委会来协调和管理所有的全国性单项运动协会,该组织由此确定了对其所管辖的39个单项运动协会的绝对领导地位。
其中还包括许多非奥运会项目的体育单项协会。
在美国,政府通过的《业余体育法》规定了每一个单项运动协会都享有自治权,但如果美国奥委会要对某项争议进行裁决,各单项协会必须服从最后的裁定。
这些国家的奥委会不仅行使奥运项目的管理职能,而且还对非奥运项目具有管辖权限。
值得注意的是,90年代以来,许多国家的最高体育组织之间加强了合作,体育理事会(体育委员会)或体育联合会(体总)与国家奥委会的联系进一步密切。
奥委会需要体育理事会(体育委员会)或体育联合会师总)在经费上给予支持,而理事会或体联则需要奥委会为国家培养更优秀的体育人才。
奥委会的领导成员往往成为理事会或体联的重要成员。
甚至已出现了国家最高层次的体育组织结构进行合并的趋势。
1994年,荷兰和丹麦的国家奥委会与全国体育联合会合并;1995年,挪威的国家奥委会与全国体育联合会合并。
预计会有更多的国家仿效这一做法。
在我国,单项运动协会的上级主管部门是国家体育总局,中华全国体育总会和中国奥委会没有实际的体制和机制内涵。
政府直接对单项协会行使管理职能的模式,使政府过多地承担 了社会职能,这种模式已经不能适应市场经济的发展。
不论借 鉴国外经验,还是顺应政府机构改革的发展趋势,我们都应该通过立法形式,赋予中华全国体总和中国奥委会管理单项运动协会的实权,由二者直接领导各相关的项目协会。
体总和奥委会借鉴国外体育改革的最新经验,采用一套人马、两块牌子的方式进行工作。
作为协会上级管理机构,它们主要对各协会提供政策指导,通过大型赛事领导管理协会。
在机构设置、人员任命方面应给予协会充分自主权。
五、单项运动协会制与地方和基层体育组织形式
90年代以来,在国家体育总局进行全面机构改革的同时,各省、市、区以及地方运动项目管理体制也进行了不同程度的适应性调整,并且形成了多种管理模式。
不过,我国各省区市和地方运动项目管理体制改革尚处于初级阶段,各地都在积极探索适合各自实际的改革之路。
从整体上看,在其改革进程中,还是呈现出以下特点:
各省区市普遍加强运动协会建立;注重项目分类;强化对项目的系统业务管理;对不同类别项目采取不同管理组织形式;各种形式的体育俱乐部发展迅速等,这表明这项改革的总体趋势是向协会制和俱乐部制方向逐步发展的。
当前我们政治经济体制改革的总体趋势是在市场经济条件下,地方政府将会享有更大的自治权。
地方政府在体育运动方面的首要职责是应该向群众提供体育设施和参与体育娱乐活动的机会。
地方单项协会是全国对口单项协会的团体会员。
全国性单项协会与地方协会不是依附关系,也不是从属关系,是一种按照一定的契约和一定规则行事的伙伴关系、合作关系。
这要求它们之间更多地依靠法律和经济的方法进行管理和协调,而不能仅仅用简单的行政手段。
当然,地方性协会必须接受全国性协会的业务指导。
由于地方协会限于自身条件,在体育无形资产和体育产业的开发方面无法与全国性单项协会相提并论,对大多数体育项目而言,地方政府的资助在地方协会的财政来源中占的比重更大。
只有对运动项目实行分级分类管理,才能有效地保证体育基础设施和重点任务的完成。
在具体的操作过程中,可以根据各地区的不同情况,对运动项目的管理进行细化,对影响大的奥运会项目保持较大的支持力度,同时还可以借鉴国外通行的对奥运会项目的多种经济支持和政策支持方式。
对社会体育项目或新兴运动项目,可以完全放开,经费全部或大部分自筹,依托社会,走自我发展的道路。
与运动项目协会制相对应,基层体育的基本组织形式应该是体育俱乐部制。
体育俱乐部是独立经营的体育社会组织实体,它应直接对全国或地方单项协会负责,由协会进行管理。
俱乐部负责具体的训练工作、后备力量培养工作、组织参加联赛、产业经营等业务,对项目进行微观管理。
按国际上通行的分类办法,体育俱乐部一般可以分为职业体育俱乐部和业余体育俱乐部。
前者是少数高度职业化体育项目按公司化运作的体育企业,后者才是大众体育发展的基本组织形式。
全国性单项运动协会负责对高水平职业俱乐部进行宏观指导,而地方运动b会对这些业余体育俱乐部进行直接管理。
随着各类体育俱乐部的成长发展,地方运动协会实体化的程度也将随之提高,到时地方运动协会将真正成为管理运动项目的主体。
由于我国地区间经济发展差异较大,体育运动的发展情况也不平衡,在体育俱乐部的建立和地方协会的实体化过程中,也应鼓励多种形式的探索,不要求上下对口,但要保证工作衔接。
六、推行协会制时应体现中国特色
建立具有中国特色的协会制,必须处理好以下一些基本关系:
(一)坚持党的领导与加强协会的民主化
全国性的协会,必须坚持四项基本原则建立党的基层组织,接受上级党组织的领导。
同时,我们必须充分认识协会制有其特定的内容和形式。
民主化是协会制的一个核心问题,也是我们必须尊重的协会制的基本规律。
民主的实质是通过形式来表现的。
只有增强协会的主体意识,才能充分发挥其作用。
(二)协会的“民办”与“官办”的间题
根据国外协会制的经验,政府是否提供财政支持并不是协会“官办”与“民办”的根本区别,管理体制和运行机制的不同是决定官办与民办的本质区别。
在我国,竞技体育的政治功能和群众体育的公益性质决定了政府在发展体育运动方面必须承担责任,但是这与协会的民办趋势并不矛盾,所以我们在实际工作中,要自觉改变目前在单项协会管理上行政化倾向突出的现象。
在政府的宏观指导下,协会的结构要逐步过渡到由各方利益的代表者组成,强化自我管理的职能,建立良好的市场竞争秩序。
目前我国的协会由于得到国家政府部门的有力支持,使我国的大多数协会的“官办”色彩比较浓
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