开发性金融的实践与理念.docx

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开发性金融的实践与理念

开发性金融的实践与理念

   ■编者按开发性金融理论是国家开发银行在十年改革发展中逐步形成的。

实践证明,开发性金融理论是符合当前国情的理论创新,并正在支持国家经济建设中发挥着重要的指导作用。

为了使自治区各级党政部门,包括各旗县党政部门进一步深入了解开发性金融的实践与理念,加强与开发银行的合作,促进地区经济社会发展,本刊推出如下文章:

   ■概况国家开发银行成立于1994年3月,至今已经历了十年的改革和发展历程。

国家开发银行是直属国务院领导、具有法定国家信用的开发性金融机构,注册资本金500亿元人民币,总行设在北京,目前在全国设有32家分行和一个香港代表处……

   一、国家开发银行的基本情况

   国家开发银行成立于1994年3月,至今已经历了十年的改革和发展历程。

国家开发银行是直属国务院领导、具有法定国家信用的开发性金融机构,注册资本金500亿元人民币,总行设在北京,目前在全国设有32家分行和一个香港代表处。

（一）开发性金融实践与理论框架的形成

   从1998年开始,以三次信贷改革为主要标志,开发银行从20XX年开始实现了经营业绩的根本好转,显着增强了支持经济发展的能力,较好实现了开发性金融机构国家信用和市场业绩的结合和统一。

在不断的改革和探索中,开发银行除了自身经营状况得到根本改变,在理论的总结和理念的转变方面也取得了丰硕的成果,开发性金融实践与理论的框架逐步形成。

   立足国情需要,考虑开行自身特点,为了充分发挥开发性金融在国民经济和社会发展中的作用,开发银行在实践中完善了自身的任务、定位和目标。

   开发银行的任务:

立足社会主义初级阶段经济社会发展的瓶颈制约和市场缺损的国情特点,按照科学发展观的要求和宏观调控政策目标,运用开发性金融的建设市场方法,建立长期稳定的资金来源,筹集和引导社会资金,重点支持基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业及其配套工程建设,以及政府急需发展的其他领域,完善风险约束机制,推进市场建设,促进城乡、区域、经济社会、人与自然、国内和对外开放的协调发展,实现政府持续稳定发展和安全的目标。

   开发银行的定位:

开发银行是直属国务院领导的具有法定国家信用的开发性金融机构。

开发性金融机构是政策性金融机构的深化和发展,以国家信用为基础,以市场业绩为支柱,通过融资贯彻国家政策,实现政府的发展目标。

   开发银行的经营目标:

实现国家信用和市场业绩的统一,并防范金融风险,以此不断提高支持经济社会发展的能力。

（二）开发银行取得了丰硕的工作成果

   国家开发银行在积极支持经济和社会发展中,发挥了重要而独特的作用。

几年来,开发银行累计投放贷款一万多亿元,重点支持了国家交通运输、仓储和邮政业,电力、燃气、水生产和供应,水利、环境和公共设施业,采矿业、制造业,信息传输、计算机和软件业等领域的项目建设,对于调整经济结构、促进经济增长发挥了重要作用。

   截至20XX年年底,开行已连续4年聘请国际着名的会计公司进行外部审计,并在国有银行中率先通过年报披露外审结果。

普华永道在对20XX年开行贷款分类逐笔跟踪和复核认定后,出具的无保留意见的审计报告认为:

“开发银行在多项财务指标上明显高于国内及国际同行。

”

   开行的工作得到了国务院领导的充分肯定。

温家宝总理在今年2月召开的全国银行、证券、保险工作会议上,明确提出:

国家开发银行要充分发挥开发性金融作用,利用自身优势,支持经济结构战略性调整,防止一些行业盲目投资和低水平重复建设……黄菊副总理20XX年11月7日在会见国家开发银行国际顾问委员会第五次会议的成员时说:

国家开发银行是中国政府的开发性金融机构,在制度创新、支持经济和市场业绩方面进行了积极有益的探索,将成为支持中国经济改革发展的一支重要力量。

   二、开发性金融的基本原理和作用

（一）开发性金融的基本特征

   开发性金融是实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵,有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。

   主要具有以下特征:

   一是通过融资推动项目建设和所及领域的制度及市场建设,用建设制度、建设市场的方法实现政府发展目标。

   二是以国家信用为基础,市场业绩为支柱,信用建设为主线,促进融资体制的完善和信用制度的发展。

   三是以融资优势和政府组织协调优势相结合,推动经济发展和市场建设。

   四是通过实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合,实现损益平衡。

（二）为什么需要开发性金融

   立足我国基本国情,树立和落实科学发展观,是推进开发性金融合作的基本出发点。

我国是发展中经济、发展中体制、发展中市场,树立和落实科学发展观是全面建设小康社会的根本要求。

近年来,我国国民经济保持持续快速的发展势头,经济体制改革取得重大进展。

但经济金融体制及市场建设仍然落后于经济社会发展的要求,人口多、资源少、发展不平衡等问题依然突出,经济社会发展瓶颈大量存在。

中央提出要实现“五个统筹”,坚持以人为本,树立全面协调可持续的科学发展观,根本着眼点就是要用新的发展思路实现更快更好的发展。

体现在金融上,就是要把金融发展和科学发展观相结合,立足于科学发展观来认识金融,积极发挥金融的作用。

加强与各地的开发性金融合作,是从国情出发,深入贯彻落实十六大和十六届三中全会精神,推动树立和落实科学发展观的一项重要内容。

   当前我国经济处于一个重要关口,实现经济社会全面协调可持续发展,必须解决许多新的矛盾和瓶颈。

我国经济连续25年年均增长%,去年GDP达到14,000多亿美元,人均GDP首次突破1,000美元。

这种高速扩容的趋势至少要维持10年以上。

同时,瓶颈制约和市场缺损广泛存在。

自去年以来我国经济出现了新一轮周期性波动,部分行业和地区投资增长过快,低水平重复建设严重,煤电油运等供求紧张,货币信贷增长过快,贷款结构不合理。

为此,党中央、国务院采取了一系列宏观调控措施。

这些矛盾从根本上都可以归结为经济社会发展需求和金融发展相脱节,融资体制发展落后,市场建设发展落后,使得经济社会得不到统筹发展所必需的融资支持,投资、消费、出口三大因素难以协调高效地发挥作用,瓶颈领域不断涌现。

表现为既有能源交通等物质瓶颈,又有融资体制瓶颈,使“三农”、中小、西部开发、东北等老工业基地、县域经济等领域,得不到信贷融资的足够支持。

   供给瓶颈和需求制度落后产生的瓶颈就是制度和市场瓶颈,是相连并存的,有供给瓶颈的地方,往往也有制度和市场瓶颈。

制度和市场瓶颈不仅使政府难以有效调节区域间、社会成员间的收入分配差距,也是造成法人治理结构不健全,社会信用缺失等问题的根本原因。

尤其是西部欠发达地区,由于制度建设和市场发育方面的不足,对经济建设产生的不良影响往往体现得更加明显。

   （三）制度和市场该由谁来建设以及如何建设

   中国的发展与西方不同,西方国家形成发达的市场经济体制经历了盲目、漫长的演进,付出了极高成本和代价。

中国不能再走自发演进的老路,没有自由进化、重新发育的时间和空间,也没有财力承受巨大的自然演进成本。

制度在中国不是自然演进的,是可以而且必须进行建设的。

   十六大明确提出了制度建设和体制创新的任务,其主要内容就是建设市场,把它作为全面建设小康社会强有力的体制保障。

这可以看成是经济发展的第四个拉动力,就像投资、出口和消费三个拉动力一样。

中国可以而且必须发挥后发优势,通过自觉主动地建设制度和市场,实现跨越式发展。

在中国当前的国情下,制度建设和市场建设具有整体的、根本的、全局的作用,将进一步提高经济运行的效率和协调性。

当前要结合国情,积极主动地建设制度和市场,弥补和解决经济发展中的热点、难点,为全面协调可持续发展做出贡献。

在经济全球化形势下,不加速建设体制和市场,不加快发展,对内会制约全面建设小康社会,对外会威胁国家经济金融安全。

   1.解决瓶颈问题,必须充分发挥政府的作用

   在制度和市场建设过程中,政府的作用至关重要。

不是一说搞市场经济,政府的作用就没有了,一切都依靠市场,这可能导致更大的失败和停顿。

现在的问题不是要不要政府发挥作用,而是政府怎样发挥作用。

尤其在经济金融全球化的趋势下,对政府管理经济和金融风险提出了新的挑战。

宏观调控的作用是短期的,深层次的制度建设和市场建设的作用更为长远。

   政府信用是整个社会信用的基础。

在中国,政府信用是一个杠杆和支点,能够把过去和将来连接起来,把传统体制和市场体制连接起来。

   政府要和市场结合起来。

在市场和制度的发育阶段,不能一切都依靠还不成熟的市场。

政府要和市场结合起来,相互协调,形成合力,这在当前具有高效率。

   市场的成功就是政府的成功。

市场有效的背后实质是政府的有效,这是政府和市场统一的一面。

政府的目标不仅是单个项目和产品的成功,还要有市场发展和制度建设的成功。

这种成功是全局的、系统的,对经济社会发展具有事半功倍的效果。

   充分发挥政府信用的高能量。

在我国体制转轨过程中,政府既要制定规则,又要在相当领域和相当程度上发挥示范作用,具有管理、规范、提供制度框架和参与运行双重身份。

   2.制度和市场建设,特别是瓶颈领域的制度和市场建设,需要开发性金融发挥作用

   过去我们进行经济建设,解决各种物质瓶颈问题完全靠政府,一律由财政来承担。

上个世纪70年代后随着金融的发展,金融逐步取代了财政覆盖经济的职能。

这期间,由于把银行贷款仍当成财政拨款来调配,加上银行自身管理很差,形成了巨额不良贷款。

1997年亚洲金融危机以来,商业金融吸取过去造成大量不良贷款的教训,与政府拉开距离。

虽然银行取得独立性开始注重风险控制,但由于无法解决制度与信用的缺损和空白的问题,即市场建设空白问题,导致大幅度收缩贷款,使得经济社会发展许多领域得不到融资的支持

。

从金融发展看,取得独立性、注重风险控制是金融的一次进步。

但是换一个角度看问题,这仍然是就金融谈金融,是单纯的金融观点,过分地强调自己的作用,错把美国的金融当成中国的金融,而中国的金融还有很多的制度建设、市场建设任务没有完成。

   依靠开发性金融解决瓶颈问题,是市场发展的客观必然要求。

特别是社会发展的制度瓶颈问题,弥补历史性的市场空白、制度空白、市场建设空白,这是不以个人意志为转移的。

只要财政和商业金融发挥不了作用的地方,就需要开发性金融发挥先锋作用。

市场发展问题不是行政分配问题,市场是在建设和竞争中发展的。

目前在经济社会发展亟需解决的瓶颈领域,开行既具备主观条件,又具备客观条件。

开行通过组织增信,把融资优势与政府组织协调优势相结合,共同推进信用建设和制度建设,最终通过市场建设,在市场上实现政府的发展目标,对国家和金融的整体发展能发挥很大的作用。

   推进制度和市场建设的基本方法:

   第一,以国家信用为基础,以市场业绩为支柱,以建设市场来实现政府的目标

   开发性金融坚持不因有国家信用而降低资产质量,也不因有好的市场业绩而丢失国家信用。

开发性金融运用国家信用建设制度和市场,不以盈利为首要目的,但由于是在市场中,必须靠自己的盈利和市场业绩生存,保持资产质量。

开发性金融强调市场业绩,并不是为了个体利益和机构部门利益,而是把财力集中用于新的瓶颈领域,实现经济社会发展目标。

开发性金融的盈利有利于维护政府信用的市场形象,进一步巩固和增强国家信用,更好地服务于政府的政策意图。

   第二,坚持建设制度、建设市场的方法

   这是开发性金融的重要手段,也是与商业金融的重要区别。

商业金融是被动地运用制度和市场,难以建设市场,而开发性金融是主动地运用和依托国家信用建设制度和市场,在没有市场的地方建设市场,在有市场的地方建设发展市场。

在运行中,开发性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域,而是从不成熟的市场做起。

只要是市场缺损、法人等制度缺损,而又有光明市场前景的投融资领域,能够进行制度建设和市场建设的、以整合体制资源取得盈利的,都是开发性金融发挥作用的领域,特别是政府关注的热点和难点。

开行沿着政府路径,以融资为杠杆,通过政府协调,对项目法人进行孵化、培育、完善、考核,推动治理结构、法人、现金流和信用的建设,使国家信用、开行信用、地方政府信用能够转化出信用,发育大小不一的市场主体。

   第三,国家及政府组织增信,是开发性金融的一个重要原理和方法

   国家及政府组织增信是一个国际惯例。

核心是使被增信一方能够有效防范风险,建立风险控制机制和信用体系,使市场得以建设发展。

国家及组织增信是市场化过程中的一个重要组成部分,在市场建设中可以转化成多种形式,如建立信用担保体系,引入外部会计和评级公司、公开透明运作等。

最终通过各种市场化、制度化的方式,把组织增信变成市场的约束、市场中介的监督和公众的监督。

组织增信是开行与政府的一种重要合作方式,双方通过共建信用体系和制度体系来防范风险,体现的是共识、共建、协调、合作的关系,而不仅仅是诉讼关系。

通过国家及政府组织增信,能够有效弥补《担保法》的不足,充分发挥政府的组织优势和政治优势。

开发性金融将政府的组织优势与开行的融资优势相结合,成为组织增信的社会功能,成为市场经济分配资源新的基础性平台和支柱,成为市场建设的重要一步。

这当中政府起了关键性作用。

过去一说政府干预经济,就是不良贷款产生的原因,好像政府是一个多余的环节。

但在政府组织增信中,政府不仅是必要的环节,而且从过去的被动角色变成主动角色,政府和银行的关系也不再是互相分离、冲突和力量抵消的关系,而是形成合力。

这个原理既适用于大型基础设施项目,也适用于社区金融等中小融资,这就是建设市场的中国方式。

这既有利于增强经济活力,又有利于加大宏观调控力度,控制行业和项目风险。

其核心在于建立一个风险控制机制和信用体系,使被增信一方能够有效防范风险和减少损失,使市场得以建设发展。

这些年,开行不是靠补贴和国家贴息资金运转,也不是对国家信用简单地分配,而是在依靠国家信用的基础上,不断地运用和放大国家信用在市场建设和制度建设中的功能和作用。

   第四,坚持以信用建设为主线,推进治理结构、法人、现金流和信用四项建设

   治理结构建设:

开发性金融把法人治理结构当成治理结构的一个阶段和组成部分,在法人未建立或完善之前,开发性金融依靠政府协调下的治理结构来弥补法人治理结构建设的不足。

法人建设:

开发性金融以流动性平衡作为手段和切入点,把收支流量平衡的法人孵化成资产负债表平衡的法人。

现金流建设:

开发性金融的项目现金流具有从少到多、从不稳定到稳定的特征。

开发性金融可以采取两类方法建设现金流,一是通过信用建设构造均衡现金流;二是在不均衡现金流基础上适应不均衡,构造开发性金融产品,如软贷款这样“前低后高”的现金流贷款产品。

信用建设:

把地方政府信用,包括财政形成能力的信用、政府协调的信用,与开发性金融的信用和融资优势有机结合起来,经过管理、使用、分配和考核以及最后的转化,集中运用于信用的培育和完善,使之发挥最大的效益。

   第五,以融资优势和政府组织协调优势相结合,推动经济发展和市场建设

   这是开发银行的成功经验,也是我国不同于西方国家的根本区别。

开发性金融有巨大的融资优势,必须与政府的组织协调优势相结合,才能实现项目建设和制度建设双成功,才能建设市场,否则就放空和浪费了社会主义初级阶段最重要的制度能量和资源。

完全市场化的融资体制,政府不直接参与运行,但在我国体制转轨过程中,政府既要制定规则,又要在相当领域和相当程度上发挥“教练员”和“准运动员”的示范作用,具有管理、规范、提供制度框架和参与运行双重身份,才能带动市场不断发展、不断建设。

政府和市场要相互结合、相互作用,政府推动市场发展,这是社会主义初级阶段融资体制的基本特征,在当前具有高效率。

同时从路径依赖角度看,可以以政府协调为载体,利用我国和谐一致的社会文化条件和文化传统,把政府作为信用建设的基础,依靠地方党委和政府维护市场秩序、建立信用制度、规范市场环境,从而推进经济发展和市场建设,增强风险控制的整体能力。

   第六,具有应对集中大额长期风险的独特制度优势

   集中大额长期信贷风险是开行长期面对的一个重要问题,包括体制缺损风险、经济周期波动风险和项目失败风险。

从金融市场看,就是信用风险、市场风险和操作风险,这是开发性金融项目的风险特征。

当前主要是信用风险,而信用风险在开行的长期项目当中可以分解为制度缺损风险、经济周期波动风险以及项目失败风险。

开发性金融的体制优势有助于有效地应对这些风险。

开发性金融的制度优势体现在以下五个方面:

一是运用组织增信,使政府承诺、政府信用和政府协调弥补体制性缺损。

二是把开发性金融、政府协调、资本市场和宏观调控结合起来,形成应对经济周期风险的有效机制。

三是把国家信用证券化,在负债方使市场化发行的金融债券,从期限、品种、成本、效率等方面,都优于商业银行零售储蓄覆盖风险的能力。

四是利用风险投资的大数法则,在资产方通过组织增信建设体制和市场,提高单个项目的成功率,降低经营失败风险。

最后开行还准备在各部门的支持下,把信贷资产逐步证券化,推向银行间市场,最终走向个人市场。

这样就能够在金融的三大风险当中,减少信用风险增加市场风险,使三种风险适度均衡。

这从发展方向看,具有覆盖风险的能力。

   第七,实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合

   政府为开发性金融机构提供资本金,并赋予其准主权级政府信用及相应的法律地位,这是开发性金融市场化运作和市场业绩的基础。

在资金来源上,开发性金融享有在市场上发行金融债券的特许权,属于政府机构债券。

开发性金融的管理方式与国债不同,国债资金是用财政预算方式管理,没有金融的损益平衡要求,而且不承担体制建设和市场建设的任务。

开发性金融的融资领域介于国债和商业金融之间,需要通过市场建设、体制建设进行推动,以政府协调强化金融资产管理的方式来实现优质资产,保证损益平衡和承受整体风险。

   第八,实行“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制

   开发性金融经过三个环节推动项目建设、制度建设和市场建设,促进市场主体的成熟,中心内容是构造一个高效的融资平台和信用平台。

政府选择项目入口:

就是由地方政府按照国家产业政策和该地区的战略规划需要,整合内部资源,选择确定项目,推荐申请开发性金融借款。

开发银行依据地区经济发展水平、财政收支水平、履约情况以及信用复核情况确定借款总量。

开发性金融孵化:

就是通过组织增信,在政府协调下以融资推动项目建设、融资体制建设和市场建设,完善治理结构等四大建设,使项目逐步由收支流量平衡的法人向资产负债表式的法人形式转化。

实现市场出口:

就是依据现金流建设的发展趋势,针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制,包括正常信贷还款、母公司的回购、资本市场发股票、债券来还贷等市场化出口的偿还机制,以及对于部分公益性项目所采取的政府回购等财政性偿还机制。

   第九,建立开发性金融治理结构,接受政府和市场监督

   开发性金融的治理结构,应有助于实现国家信用和市场业绩的统一,体现政府意志、国家利益、公众利益的统一,其中,市场业绩和公众利益是考核、监督、检验开发性金融的重要标准和手段。

开发银行实行民主办行,就是把民主集中制和资本市场原理相结合,防范信贷风险和财务风险。

这体现在六个方面:

一是实行融资民主。

通过建立独立委员、电子路演和贷委会制度,加强贷款决策的科学化、民主化、社会化,打破行政审批贷款和少数人决策大额贷款的格局。

二是实行财务民主。

建立财务经费分配和支出透明的管理机制,优化集中采购制度,聘请国际和国内知名会计公司对开行的经营业绩、财务状况进行审计,并向社会披露。

三是实行管理民主和经营民主。

对重大目标的确立、措施的制定、经营问题的解决,让总分行及各级不同层次的员工参与决策。

四是设立信息独立调查系统,为民主决策提供支持。

五是坚持以人为本,创建“学习的银行、专家的银行、干部的银行、人才的银行”,培养一流的员工队伍。

六是实施稽核专员组派驻垂直稽核制度,强化监督制约。

   三、开发银行如何加强与地方政府的合作

（一）开发银行通过加强与地方政府的合作,共建开发性金融机制,促进地方经济发展

   开行与政府合作的“二十字”方针“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”是开行的指导思想。

   1.政府热点目前各地经济社会发展的热点和难点问题,都是开行工作的重点,既包括物

质生产的瓶颈制约,又包括体制、社会和市场发展的瓶颈制约。

   2.雪中送炭开行将想政府之所想,急政府之所急,发挥开发性金融的先锋作用,打通融资渠道,支持地方政府实现发展目标。

   3.规划先行针对目前我国规划水平和市场建设比较落后,容易引发经济泡沫和重复建设,在更高层次上将开行业务优势和政府组织优势相结合,加强产业规划、区域规划和城市规划,包括制订制度、融资等方面的基本框架和设想,提升服务质量,落实“五个统筹”。

   4.信用建设开行将继续以融资为杠杆,发挥政府的组织协调优势,在业务所及的领域里将信用建设贯穿于项目开发、评审、贷款发放、本息回收等信贷全过程,大力建设市场制度和信用结构,防范金融风险,确保资产质量。

这是开行与地方政府几年来成功实践的核心原则。

   5.融资推动开行通过逐笔贷款、逐个项目为载体,在所及领域进行推动。

这是开行所有业务中最基本的动力,也是开行之所以能发挥作用的根本原因。

这就要求实现资产质量的优质,确保资金的良性循环,以更大规模和更高效率进行推动。

（二）确定当前开发银行的主要支持领域

   继续支持“两基一支”领域重大项目建设。

当前,以煤电油运等瓶颈领域为中心,通过融资缓解瓶颈制约,同时推进制度和市场建设。

根据中央“五个统筹”的要求,全面开展创业融资、助学融资、县域融资、三农融资、中小民营融资等业务。

通过推动重组,支持老工业基地的国企改造,增强核心竞争力,规划和创造比较优势。

开展“两基一支”中的境外业务,服务于政府,促进周边稳定和区域合作。

   （三）根据信用评级结果确定总的风险限额

   开发银行对具体项目的债项评审和对政府机构、借款主体的信用评审相结合,以确定开发性金融借款总量,并按照GDP发展水平、地区财政收支水平、履约情况以及信用复核情况,做相应的调整和改变。

地方政府可以根据国家产业政策和地区发展需要提出使用开发性金融借款的具体项目。

通过这种方式,帮助地方解决重点难点问题,做强做大一批。

   （四）建立灵活的开发性金融融资模式

   根据项目性质、特点、建设规模等方面情况,开发银行与政府机构、借款主体共同确定适当的融资模式

   模式之一:

单个项目借款发放模式。

   模式之二:

中小批发式放款模式。

主要采取专管机构进行项目受理、组织评审、对多个项目批发式承诺的模式。

   模式之三:

城市公共设施贷款发放模式。

主要采取省级统贷、地市级统贷、区县级统贷、行业统贷的模式。

   （五）建立长期稳定的合作制度

   在建立长期稳定的合作制度中,可采取如下步骤:

   1.双方的主要领导参加,组建开发性金融合作领导机构。

   2.地方政府指定对口开行的具体部门,协调计划、财政、城建等有关方面,根据政府的财力和经济规模,测算能够运用开行资金的总规模,进行项目前期策划、开发,组织贷款评审,并负责开行贷款的信用管理。

   3.完善双方的沟通交流机制,建立开行与政府有关部门的联络制度。

   4.开展双方干部的交流挂职。

   （六）建立开发性金融借款偿还机制

   依据现金流建设的发展趋势,针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制,包括正常信贷还款、母公司回购、资本市场