当前税源管理存在的问题及措施.docx
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当前税源管理存在的问题及措施
当前税源管理存在的问题及措施
据世界货币基金组织保守估计,近年来我国每年税收流失的绝对额均在4XXX亿元以上。
该组织专家估算我国主要税种的流失情况:
增值税流失率为44%,所得税流失率为79%,关税流失率为56%;我国著名经济学家刘新利博士用税收能力指标估算的增值税征收努力为64.17%,营业税的征收努力为62.84%。
国家税务总局公布,自20XX年至20XX年底,全国税务稽查部门共立案查处税收违法案件XXX万件,查补收入1XXX亿元,20XX年全国各级税务稽查机构查补税款XXX亿元。
上述列举不同层面地反映了现阶段我国税收流失的存在和严重性。
也使我们更加深刻领会国家税务总局将“强化科学管理”作为新时期税收的主题之一的内在用意。
我们认为:
我国税收流失与税源管理关系重大;只有把握住税源,控制税源流失,才能控制税收流失,才能保证税收足额入库。
本文试图结合税收的基本原理,沿着税收征管流程从实践出发,对当前税源管理的薄弱环节做粗浅剖析,提出化解拙见,期盼同仁赐教。
一、税源管理概述
现代汉语词典解释:
“源”指水流起头的地方或来源,如源头、源泉等。
据此理解“税源”即税收的“源头、源泉”,是指税收的最终来源或者说税收负担的最终归宿。
我们认为税源管理是税务机关依据法律法规,通过对“应纳税行为”及国家税收的来源要素(包括纳税人、课税对象、课税环节和税基等)进行调查、分析、评估,并实施监控、把握发展趋势的动态过程。
税源管理既要把握和分析已经实现并入库的税收规模、结构和规律,又要把握和分析已经实现但未入库的税收状况,通过对现状的分析,思想汇报专题找出存在问题和原因,研究对策和建议,并积极探索税收变动规律,把握后期税收发展趋势。
从内涵上讲,税源管理是对形成税收的税基的调查、了解、分析、掌握的过程,具体讲就是对应征税收的监控过程。
它的主要任务和主要内容应包括:
一是掌握纳税户户数、分布和基本情况,努力实现“零漏户”管理。
二是了解和把握当期纳税人的生产经营状况、销售状况,包括纳税人生产经营的物流和资金流状况。
三是了解和把握纳税人的财务核算情况和纳税申报情况。
四是了解和把握纳税人的税收潜力和纳税能力,并对同一行业不同纳税人进行税收统计分析和税负评估。
五是对各类纳税人的纳税真实程度进行分析和信誉等级评估等。
从外延来看,税源管理应涵盖从掌握税基的各种制度、指标、流程到服务征管、稽查等税收的全过程。
二、当前税源管理的薄弱环节
法律责任难界定。
(3)现行的税收法规对纳税申报期限的规定:
增值税、营业税、消费税、个人所得税、城建税、教育费附加除按次进行临时申报纳税外,具体纳税期限核定以一个月为一纳税期的,自期满之日起10日内申报纳税;个人所得税虽然个人所得税法规定自期满之日起7日内申报纳税,但也是在次月10日内一并申报纳税;企业所得税按年计算,分季预缴,纳税在季度终了后15日内,向其所在地主管税务机关进行预缴申报。
相对比较杂乱无章。
3、纳税评估方面
(1)纳税评估指标存在一定局限性。
现行的纳税评估指标体系所确定的行业预警值,实际上是企业真实纳税标准的一种假设。
现在的评估是将评估指标的测算结果直接与行业正常值进行比较,如果该企业被测算的指标处于正常值的合理变动幅度内,就被认为已真实申报。
实际上,评估对象的规模大小、企业产品类别多少等因素都对“行业峰值”有较大影响,企业还经常受到所处环境、面临风险、资金流向等诸多因素的影响,单凭评估指标测算和评价很难合理确定申报的合法性和真实性。
纳税评估指标体系的局限性,制约着纳税评估的效果和方向。
(2)纳税评估与征收、稽查各环节不够顺畅。
我们认为纳税评估是介于征收与稽查间的“滤网”,能够解决一般性税收违规问题,缓解稽查压力,增强选案准确性,有利于充分发挥稽查的“重点打击”作用。
目前,评估还处在探索阶段,纳税评估操作程序有待进一步完善,在与征收、稽查等环节的联系过程中,尚需积极的协调配合。
(3)评估分析方法落后,方式单一,影响了评估质量。
目前纳税评估基本上都是采取手工操作,而纳税评估常常需要对纳税人不同时期、不同申报信息进行比对,需要进行大量的指标测算及数据比对分析,以便发现异常情况和疑点,量大,计算复杂,稍有不慎就会出现误差,从而影响纳税评估的准确率。
此外,纳税评估基本上都是采取与企业财务负责人约谈的方式来举证,评估人员就审核分析发现的疑点问题通过约谈来核查,这样很容易被表面现象和某种似乎合理的理由蒙蔽,比如企业会以“资金短缺,生产不正常,销售少”等各种理由搪塞过去,不能对纳税人评深评透,从而影响纳税评估对税源把握的有效性。
4、税务稽查方面
(1)目前增值税税务稽查中,鉴别纳税人取得专用发票是否真假、是否虚开,已成为税务稽查的一大内容。
如何去取得准确无误的书面证据来证明我们的怀疑是正确的。
现在的常规做法是,请有关发票鉴定机关进行鉴别并出具书证或通过发票交叉稽核、网上协查来加以认定。
但事实各地发出的增值税专用发票交叉稽核单,大量石沉大海。
即使收到回复,上面也只是笼统地写上一句话“查无此单位”或是“该票非我局发售”等。
税源流向难确定,打击难。
(2)对征收机关的过错追究难。
目前我们所发现的一些偷税行为,纳税人固然负有不可推卸的主要责任,但征收机关在日常管理上也是有一定的责任的。
如某机械厂将税法规定应按17的某农机类产品按13的税率进行纳税申报达数年之久,税务机关曾做出限期纠正的决定,仅因未能以书面形式通知纳税人,致使纳税人迟迟不愿改正。
这种因税务机关自身及税务人员的失误所造成的纳税人少缴税款,按《税收征管法》的规定在3年之内可以要求纳税人补缴税款。
然而税务稽查机关对这样的问题在做出具体税务行政处理时往往不敢下手。
一是有碍征管分局的“面子”;二是征管分局的意见与稽查机关的意见相左;三是征收机关的意见被纳税人获知后对稽查机关的意见持强硬态度;四是有资格最终做出处理决定的部门举棋不定。
这样会造成税源量的“缩水”。
(3)注重纳税大户,忽视缴税小户。
注重具名来信,忽视匿名举报。
这样会造成税源面的“缩水”。
(4)查补执行入库难。
目前的实际情况,不仅大、要案的税款入库极为困难,而且一些查补金额并不大的纳税人,在收到税务处理决定书后,采取“失踪”、“关闭注销”的方法,逃、拒履行缴税义务。
税款的入库也非常吃力。
尽管有税收保全措施、税收强制执行措施但在实际运用中手续繁杂操作乏力。
即使申请人民法院强制执行其效果也不理想。
5、税务行政处罚方面
(1)地方政府擅自制定税收政策,越权减免税收税务行政处罚难。
从近几年全国统一开展税收执法检查统计,各地查出地方党政部门制定的与国家税法不符的违规文件分别为:
1996年XXX份,1997年XXX份,1998年1XXX份,1999年XXX份,总体上呈上升趋势。
每年截流税源数千亿。
另外“费挤税”现象令人忧虑。
据不完全统计,至1997年底全国性的行政事业性收费项目344项,全国各类的基金有421项,收入达3XXX亿元左右。
由于税费不分、政务腐败等问题,名目繁多的收费项目日益侵蚀税基,造成了税源“变种”。
严重损害了税法的权威性。
税务行政处罚对地方政府几乎不起作用。
(2)税务行政执法自由裁量权滥用,容易寄生收人情税、罚人情款。
国家税务总局根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》对税务违法案件处罚标准作了一定程度的细化,同时也给予税务执法人员在实施行政处罚时一定的自由裁量权。
此举在一定程度上实现了对基层税务机关执法本身的规范和监督。
但事实上税务行政执法自由裁量权的滥用屡见不鲜。
收人情税、罚人情款等腐败问题也十分凸显。
造成了税源的法外游离。
三、化解措施
1、严格税务登记管理
(1)密切与工商、国税、民政、卫生、技术监督等部门通力合作,建立信息资源共享。
在对纳税人监管流程梳理的基础上,通过交流与传递纳税人登记注册、年检、纳税、组织机构代码等信息,提高税务登记内容的录入质量,切实把好税收管理的源头入口。
(2)要加大户籍巡查力度。
对已在征管软件中存在的一些找不到人、查无实体、无限期待经营、一个实体多个营业执照多个税务登记证的户头要加大清理力度,收回税务登记证,责令办理注销手续,同时将相关情况向工商行政管理机关通报。
要特别做好对法定代表人(负责人)身份和资格的确认,杜绝名不符实情形的发生。
征管系统应开通变更法定代表人调查维护流,确认无问题后方可变更发证。
2、强化纳税申报
(1)采取多种形式,通过各种渠道,向纳税人、扣缴义务人进行纳税申报宣传,使纳税申报法律、法规和规章力争人人皆知。
对不进行申报、不按期申报、不报送纳税申报资料和编造虚计税依据的纳税人或扣缴义务人,根据税法赋予的权力,坚决依法处罚,并通过新闻媒体曝光,达到惩一儆百,营造诚信纳税、依法治税的良好社会氛围。
(2)加大申报管理的考核力度。
要明确受理纳税申报人员的岗位职责,明确要求。
考核过程中要通过征管信息系统产生申报户、未申报户、非正常户、失踪户等分类报表抽取纳税人的申报资料,审查申报的及时性、完整性、准确性;要认真检查逾期未申报户的处理情况,申报资料的整理、汇总、归档及分析利用情况等,通过严格的考核促进申报管理质量的提高。
3、深化纳税评估
(1)建议在《纳税评估管理办法(试行)》的基础上制定《纳税评估操作规程》,对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、规程、评估程序、责任追究以及纳税评估分析方法、评估文书资料等予以明确与统一;将纳税评估作为税源监控的重要内容纳入《征管法》或《征管法实施细则》之中,使评估有章可循,有法可依。
(2)加快研发纳税评估的专业应用软件,充实软件的评估分析内容,提升纳税评估的智能化程度,并与金税工程、税收征管软件等税收管理软件紧密结合,建立预警机制,提高纳税评估准确性,(3)要高度重视约谈、举证。
约谈、举证是纳税评估中认定处理阶段的重要环节。
评估人员应在查阅企业报送的财务报表、纳税申报表等申报资料以及向税务机关其他岗位了解情况,全面掌握企业生产经营情况、财务核算状况、日常纳税情况、发票管理及税款交纳情况的基础上,做好约谈前的各项准备,并拟好约谈提纲。
只有掌握纳税人的基本情况和概貌,才能把握约谈的主动权。
但在实际中,仅凭评估人员提出的疑点就想通过约谈来解决问题,显然不可能。
企业解释“市场不好,亏本经营”等各种理由很容易搪塞过去。
约谈除了需要纳税人配合、主动承认问题外,评估约谈人员的询问方法、技巧很有讲究。
有不少问题要从生产工序、出入库手续记录、库存变化、销售数量差异、成本核算漏洞、毛利水平与应纳税金配比、预收应付账款的来龙去脉等各方面提问,并对应答理由是否真实合理进行即时分析反应,提出不同看法,巧妙利用谈话中的矛盾之处,找出疑点深入挖掘不放,才不会被表面现象和某种似乎合理的理由蒙蔽。
4、完善税务稽查
(1)强化稽查刚性,完善税务司法。
税务稽查刚性缺乏和税务司法体系的不完善,越来越成为税务稽查实践的突出问题。
制约着税务稽查执法的深度和广度,使一些严重的税务违章案件得不到彻底查处。
因此,建议立法上赋予税务机关在税务检查中对经营者的住所或有关地方进行搜查权。
这样可以有效地遏制纳税人利用两套帐或帐外经营进行偷税的行为 价格是配置社会资源的主要手段,合理的价格水平、良好的价格环境有利于促进新农村建设;反之,则不利于新农村建设的顺利推进。
当前,新农村建设面临不少价格问题。
从我们调查的情况看,主要表现在以下几个方面:
一、农村市场价格波动频繁。
近年来,我国建立了以粮食储备、粮食最低收购价格、对种粮农民直接补贴为主的粮食生产保护制度,比较有效地稳定了粮食价格,保障了农民的种粮收益。
但农产品保护范围偏小,生猪等大宗农产品的保护制度尚未建立,农村市场价格波动比较频繁。
据对湘西北澧县的调查,农民反映20XX年上半年当地生猪市场低迷,农民养猪不仅无利可图,还要亏损。
在新农村建设中整治村容村貌、进行道路硬化,增加了水泥、红砖、砂石等商品的需求,其价格不断上涨。
据涔南乡曾家河村农民反映,20XX年每50千克水泥价格上升了5元,每块红砖的价格由0.XXX元上涨到0.XXX元,有的地方价格上涨到0.XXX元仍买不到砖。
农村工匠的工价也在迅速攀升,如涔南乡曾家河村泥水工工价由每天XXX元涨到了每天50-XXX元。
受油价上涨的影响,农村机械耕作费用上升,涔南乡曾家河村农民反映,目前当地每亩水田的机械耕作费上升到50至XXX元。
二、农业生产资料价格上涨。
近两年来,农业生产资料价格上涨幅度较大,农业生产面临多重市场风险的压力。
在调查中,农民普遍反映种植粮食的增收部分大多被农业生产资料价格上涨因素冲抵了。
20XX年与20XX年相比,澧县尿素价格平均上涨12.5,复混肥等上涨30,农药价格普遍上涨。
澧县农民反映,随着农业生产资料价格上涨,农民种一亩水稻早、晚二季的收入不到XXX元,农民来自种田的人均收入在XXX元左右。
如果没有最低收购价格的支撑,撂荒现象还会出现。
三、农民教育收费负担较重。
调查反映,农民认为农村义务教育阶段(小学和初中)实行两免一补后,乱收费现象减少,其教育负担减轻了,但非义务教育阶段的教育负担仍然偏高。
对一般农民来说,子女考上大学不是喜而是忧。
农民普遍反映非义务教育阶段的高等教育收费太高,子女考得上学校却读不起书。
高等院校每年的学杂费都在5000-6XXX元左右,一些农民家庭全年收入都供不起一个大学生,因读书致贫的现象在农村普遍存在。
四、农民因药价高看不起病。
新型农村合作医疗虽然解决了部分农民看病难的问题,但药品价格太高,检查项目繁多,同品种、同规格、同含量的药品价格医院比个体药店高出近30,有的品种甚至翻番。
药价高使农民看一次病,少则几十元,多则几百元、几千元甚至上万元,农民因病致贫和因病返贫的为数不少。
五、农村市场价格秩序较乱。
农民反映,一般农民无法测试农药真假,一些经营者便以次充好,甚至销售劣质农药,变相提价。
六、农村价格管理队伍薄弱。
目前,很多县市至今没有建立起农村价格监督网络,农村价格管理只靠县市物价局唱“独角戏”、跳“独脚舞”,有的县市虽然建起了农村价格监督网络,在乡镇建立了价格监督站,在村聘请了义务价格监督员,但或者他们的待遇没落实,积极性难调动;或者职责不明确,难开展;或者队伍不培训,作用难发挥等问题,使不少县市农村价格监督网络形同虚设,导致农民的价格举报找人受理难,价格矛盾找人调解难,农村价格监督网络建设与当前新农村建设形势不相适应。
建议及对策:
一、保持农村价格基本稳定。
一是要加强对农村价格水平的调控,密切关注农村价格动向,加强对经济形势的分析,把握价格变动趋势,及时发现倾向性、苗头性问题,提高调控农村市场价格的能力。
二是密切关注市场价格动态,建立健全农村价格监测预警机制,提高监测的时效性与准确性,努力减轻农民面临的价格风险。
三是要把行政手段和市场机制作用有机结合起来,不断探索调控农村市场价格的新路子,完善粮食等重要物资储备制度、建立价格调节基金、完善应对价格异常波动的应急体系,运用经济手段调节供求、扶持生产、稳定价格,促进农民增产增收。
四是建立健全价格法律法规体系,形成科学有效的农村价格管理体系,把握好价格调控的方向、时机、节奏和力度,确保价格总水平基本稳定。
五是要努力稳定粮食和农业生产资料价格,落实粮食直补政策,完善粮食最低收购价格制度,建立保护农民种粮利益的长效机制,加强对农业生产资料市场价格的监管,稳定化肥、农药和种子等价格,防止价格暴涨增加农业生产成本。
二、深化农村价格改革。
一是完善农产品价格政策,配合有关部门及时督促落实粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和粮食最低收购价格政策,健全市场价格形成机制,全面实行明码标价,防止涉农价格(收费)单位和农产品经营企业或个人搞价格欺诈、价格同盟、压级压价。
二是积极发挥价格杠杆的调节作用,对农产品加工和农业投资实行减免各种行政事业性收费政
策,主动引导资金、技术流向农村,促进农业技术的推广普及和农业产业化水平的提高。
三是深化农业生产资料价格改革,根据市场经济的要求,取消对农业生产资料企业的各种政策性补贴,放开化肥价格,将国家对生产企业的优惠和补贴改为对农民的直接补贴。
四是深化教育收费改革,在对义务教育阶段实行“一费制”的同时,加强对中小学教材价格的监管,加大非义务教育向农村倾斜的政策,对高等教育培养成本进行审核,降低过高的学费标准,使农村贫困子女读得起书,上得起学。
五是积极推进药品医疗价格的改革。
根据建立新型农村合作医疗制度的要求,完善与农村新型合作医疗相配套的医药价格管理制度,建立适应农民承受能力的农村医药价格管理体系,为农民提供安全、廉价的基本医疗服务。
三、加强农村价格监管。
一是要打击涉农价格(收费)违规违法行为,重点加强对与农业生产密切相关的农副产品收购价格和农业生产资料价格的监管,抓好与农民生活密切相关的教育、医疗等公益服务性收费管理,遏制各种乱涨价、乱收费以及价格欺诈、价格垄断行为,维护市场价格秩序。
二是要创新价格监管方式,变单一物价队伍检查为多方联合检查,提高检查威力,切实加大农村价格(收费)的监督检查力度。
三是要加强价格举报,建立价格举报目标管理机制,完善价格举报处置体系。
四是要着力建立农村价格监督网络,使价格监管职能向农村延伸,政府要落实农村价格监督网络的经费,保障其正常运转;聘请乡村价格监督员,落实其政治和经济待遇,充分调动他们的积极性。
五是要加强对涉农垄断行业的价格监管,强化成本约束,促进公平竞争,加大价格执法力度,以保护农民的合法权益。
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