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论平安大道拓宽工程中的政府失败问题
2013-2014学年第1学期
《公共管理学原理》
论平安大道拓宽工程中的政府失败问题
班级:
2013级MPA研究生班
姓名:
罗观
学号:
XXXXXXXXXX
任课教师:
谢舜
一、背景介绍
平安大道是北京市一条东西走向街道,位于紫禁城北面,贴北海公园,古迹集中,人口密集。
平安大道的改扩建设想始于20世纪五十年代,当时计划将该道路中的约7公里路段由20米拓宽到70米,但是由于资金不足未能实施。
到了1997年,北京飞速发展,人口从五十年代的400万增加到1600万,汽车数量达到130万辆,交通堵塞成了家常便饭。
为更新公共基础设施,缓解交通拥挤,提高黄金地段使用价值,改善居民居住条件,同时为迎接1999年10月1日新中国成立50周年庆典,北京市政府重启平安大道拓宽工程,以商业开发手段进行旧城改造。
由于拓宽工程会威胁到一系列沿街的古建筑,为达到既促进商业开发、缓解交通,又能保存老北京的传统特色这一目标,北京市城市规划办公室召开了一系列会议,广泛征求各领域专家的意见。
随着讨论的深入,在如何实现工程的各项目标的问题上出现了多种不同的意见:
工程师们主张道路应该宽阔而且保持一致的宽度以便交通顺畅;文物保护人士认为道路应该窄一些,而且在必要时还要改变路向以避开古建筑;而政府的官员们因为要和开发商共同分担搬迁的主要费用并分享开发的利益,所以他们要为自己争取自主权,最大限度地吸引商业投资。
1998年2月,经过几个月的辩论和审议,规划委员会公布了经与会各方讨论后的计划,即:
由市政府提供1亿元用来建一条平均宽度为38米的道路,将比原来街道平均宽17米,足以满足改善交通和铺设必要地下公共设施的需要;在几个古建筑处道路变为28米宽,沿途大多数的重要古建筑也得到保护;对官员而言,工程的落地将增加该区域的商业投资价值。
但是在平安大道拓宽工程开始动工后,引发了一些未参加拓宽工程咨询会议的反对声音。
清华大学建筑学研究生张岩和方克认为加宽道路和增加公共设施需要部分居民搬迁,但造成拥堵的根本原因在于北京市40%以上的交通活动和50%以上的商业活动都集中在只占首都10%面积的旧城核心地区,在平安大道进行新的商业开发会带来更多汽车人流等交通商业负担,最终抵消拓宽成效。
实际上到目前为止,这条1999年完成拓宽改造,有着“第二条长安街”之称的平安大道由于“假古董”的仿古建筑、严重的交通拥堵、没有过街天桥、无法停车等各种各样的问题,改造成败一直存有众多争议。
决策者的初衷是既想完善其交通功能,又想发展其商业功能,还想突出其文化旅游特色,但最终的结果是三个问题都没有得到好的解决,可以说是北京市旧城改造的一个典型教训。
二、关键问题
城市发展规划不是由主管部门说了算,而是由一些政府官员,最主要是由房地产开发商在起作用。
负责具体落实拆迁任务的东城区和西城区政府为解决拆迁补偿问题,把工程打包给房地产开发公司,同时作为添头,每家房地产公司又可以在负责路段的后面分得“附赠地”,看起来多赢的结局直到拓宽工程完成后才发现肥肉变成了鸡肋,造成政府失败的现象。
三、具体分析
公共选择学派奠基人布坎南说:
“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”。
为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵,现代市场经济国家的政府在社会经济生活中扮演着公共物品的提供者、负外在效应的消除者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者和宏观经济的调控者等角色,它们采取了一系列干预行为来调节市场机制。
然而,政府本身的行为也有其内在局限性,市场解决不好的问题政府也不一定解决得好。
所以,政府失败是现代市场经济国家的政府干预所产生的一种普遍现象,指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,公共支出成本规模过大或者效率过低,政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。
政府失败将给社会带来更大的灾难,造成更大的资源浪费。
市场经济条件下的政府作用与计划经济体制下的政府管理有明显的不同;在市场经济发展的不同时期,政府干预的范围、内容、方式和力度是不同的;而且,由于经济发展水平、政治文化和历史传统方面的差别,各国的政府干预模式也不同。
美国著名经济学家阿瑟·刘易斯在《经济增长理论》(1995)就指出:
国家越落后,一个开拓性的政府作用范围就越大;软弱政府不能维持国内的政治秩序。
我国从50年代的计划经济经过30多年经济体制改革,逐步向社会主义市场经济过渡,政府间关系也从高度中央集权的计划体制向网络模式下的等级体制变化着。
但是不可否认,我国现在还处于社会主义初级阶段,市场经济发展虽然迅速但不健全,传统的等级制模式的政府间关系已经很难适应新形势、新环境的变化要求。
所以,在现阶段我国政府干预的范围、内容、方式及力度较发达资本主义国家要大得多的客观条件下,研究市场经济中的政府失败现象和如何避免政府失败就成为一个重要课题。
平安大道拓宽工程集中反映了政府失败的几种原因:
(一)公共政策失效
社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益,“阿罗定理”已经证明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难。
布坎南指出:
在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。
现实中,1998年2月北京城市规划委员会公布的计划就是与会的各方人员“缔约”的结果,它必须同时满足公共物品、商业开发和文物保护三方面属性的需求,否则专家论证会议将无止境地召开下去。
但是根据案例我们可以很清楚的看到,在工程落地动工以后,在继续进行的沿途新建筑的高度和风格咨询会议中,仍然出现了要推翻已经确定的工程计划的声音。
这就说明,即使现实中达到了利益一致的情况,但现有的公共决策机制及方式却因其自身的内在缺陷而难以达最优化或理想化的效果。
因为不管是工程设计师、文物保护专家、政府的官员们还是房地产开发商,他们拥有的信息都是不完全的。
工程的设计者的目标是平安大道拓宽工程立即解决城市中心拥堵问题,文物保护专家的目标则是原封不动地保护老北京古建筑和古风貌,开发商希望改善周边的基础设施建设最大限度的提升商业价值,政府在协调三方面需求的同时还必须考虑该地区居民旧房改造的拆迁成本问题,这就造成了各利益代表的“短见效应”。
另一个值得注意的可能性是,平安大道拓宽工程在“1999年10月1日前完工迎接新中国成立50周年”的大背景下,存在决策咨询全面性不够的问题。
例如计划咨询会议征求了规划设计和文物保护两方面专家意见,提交了人大政协讨论,但并没有真正吸收区域内普通居民和类似张岩、方克等反对方参与,这说明规划方运用决策咨询、公众意见调查等管理工具并不完整,最终决策是在信息不充分的基础上作出的,受支持的程度很低,这就很容易导致政府失败现象。
(二)公共物品供给的低效率
政府机构在弥补市场缺陷、纠正市场失灵、履行公共物品提供者职能的同时,存在低效率的现象,这首先就表现在对古建筑、遗迹的评估不足。
平安大道上留下了为数众多的帝王时代遗产,具有80--300年历史的建筑物有30座,这些建筑在建国初期并没有被好好地保护和重视,相反,在文化大革命时期被当做封建遗产加以破坏。
虽然到1997年大多数政府官员已经建立起文物保护观,但是仍然不能保证这些被破坏过遗迹在每个官员,特别是参加了计划咨询会议的官员心里占据首要地位,它们的历史价值、人文价值有可能被错误的评估甚至忽略掉。
另外一个细节更加值得我们注意:
一刀切。
自1991年开始,北京在旧城改造工作中确认了660万破旧房屋,并规定任何地方只要其中70%为旧房、20%为危房就要拆到重建,而平安大道一带的房屋恰恰大都是这样年久失修、公共设施不健全的改造目标,这就导致了对许多原来保存完好的古建筑第二次破坏。
作为公共管理者,政府追求的是社会效益最大化而非经济效益最大化,所以在进行公共决策时往往考虑“片区效应”、“整体形象”多于“独立价值”、“个体利益”,所以极易造成公共物品产出过剩、浪费等“一刀切”不符合实际的现象。
缺乏公众监督机制。
公众作为公共物品的享受者、政府服务的接受者,应具有知情权、选择权,应该清楚的了解政府不再是凌驾于社会之上的统治者或管制者,他只是面对市场和公众需求的服务者,当公众提出质疑时,政府应迅速作出反应,快速回应服务需求。
但当拓宽工程中反对声音出现后,规划方并未重视,没有迅速将反对意见纳入沟通协调范围。
在无法参与官方沟通渠道的张岩、方克等人借助公共舆论发声后,也只是制定了对新建建筑高度、颜色、风格作出规定的区域开发限制政策,在保护古城风貌、解决不愿搬迁居民困难等问题上没有采取任何措施,这种举动得不到反对方的满意,所以反对意见还将持续下去。
(三)内部性和政府扩张
内部性的存在意味着对于“私人的”或组织的成本和利润的考虑,很可能支配了公共决策的计算,决定了公共官僚机构的运行及官员的行为。
西方经济学尤其是公共选择理论已经证明:
政府及其官员并不是代表公共利益的,它们也是按“经济人”假说行事,即追求自身利益的最大化。
在非市场条件下,“内部性”提高了机构成本,随“内部性”而来的较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平,产生了非市场缺陷。
据了解,平安大道拓宽工程需要解决的拆迁补偿高达18亿元,但是作为具体执行任务的北京城东区、城西区政府仅从市财政拿到1亿元的拆迁补偿款,这迫使执行具体任务的两个区政府将拆迁任务打包给开发商以填补财政资金不足的问题,而开发商为了从中谋求更大的利益乐于“为政府排忧解难”,表面上看双方共赢,实际上却导致了一种直接后果:
追求社会效益的公共物品的提供者不得不倚仗追求经济效益的开发商,间接产生外部性。
此外,政府官员也是个人利益最大化者,他们总是希望不断扩大机构规模,增加层次,扩大权利,以相应地提高机构或个人的级别和待遇(提拔),所以他们也乐于看到开发商做着本应属于自己的工作,毕竟“生机勃勃、为市中心增色添彩”的新平安大道比一片老旧矮歪的破房子视觉效果好得多。
最终的决策照顾到了同意该工程落实的官员、开发商、搬迁户的利益,但忽视了反对方的意见,这也是当今社会“面子工程”、“形象工程”为什么屡禁不止的根本原因。
(四)寻租及腐败
政府寻租、腐败是导致政府失败的最直接原因,因为它导致经济资源配置扭曲,改变了生产要素的产权关系,把更大部分的国民收入装进私人腰包;它也导致不同政府部门间官员的争权夺利,影响政府的声誉和增加廉政成本,导致社会资源的极大浪费。
在平安大道拓宽工程中是否存在政府寻租、腐败的现象我不得而知,但是仍然能看出政府为了通过租赁地皮赚钱,给予开发商的权限太多,比如一座有400年历史且保存完好的明代房屋离平安大道160米,但是政府依然同意拆迁。
另外,在以往由强制拆迁印发的纠纷中,法院的判决历来是偏向政府。
四、对策
现代公共决策过程已经由政府单方面行使权力逐渐转变为政府与社会互动,我国建设和发展需要政府和社会力量的共同努力和合作,打破政府对公权力的垄断,实现从单中心治理向国家与社会共同治理转变,使政府-社会-公民三者达成共识的“新公共管理”模式。
(一)改革公共决策体制及政治制度
确保征求意见的广泛性、代表性、真实性。
不单只听规划建设、文物保护双方专家的意见,特别要注意听取区域内直接利益关联方(普通居民、反对方)的意见,将其反对意见纳入公共决策方案通盘考虑。
调整政府间关系,简化层级结构,合理分权,将公共决策权放到执行部门,并完善监管体系和竞争机制,迫使政府部门加大征求意见、调研摸底阶段的投入和耐心,使公共决策的信息更加完善和真实有效。
(二)用市场力量改进政府效率
放松对市场的管制,强化民众对市场的信心和敏感度,完善市场经济的相关法律法规,引导市场向规范化、合法化前进。
促进市场繁荣,确立现有物品或者新创造物品的产权,保证新市场的竞争和分配机制公平、公正,降低政府部门对社会的过多干预。
(三)构建“顾客导向”的服务政府、责任政府
我国目前正处于市场经济迅速发展的转轨时期,全能政府、机构臃肿、反应迟缓、效率低下等弊端尚未得到有效纠正,市场经济的发展要求转变政府职能,建立起一个灵活、高效、廉洁的服务型政府。
相较于传统官僚制政府的行动迟缓、程序繁琐,服务型政府通过在政府与服务对象之间建立直接联系的桥梁,使政府能及时、准确地了解公众需求、公众对公共物品的满意度,从而达到及时、准确地提供公众满意的公共物品的目的,形成新的管理模式。
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