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新公共服务服务而不是掌舵登哈特读书笔记

新公共服务

THENEWPUBLICSERVICE

服务，而不是掌舵

SERVING,NOTSTERRING

（美）珍妮特.V.登哈特

罗伯特.B.登哈特著

JanetV.Denhardt

RobertB.Denhart

丁煌译

方兴丁煌校

北京：

中国人民大学出版社，2004

新公共服务：

服务，而不是掌舵

第一章公共行政与新公共管理3

1．1老公共行政，

1．2新公共管理

1．3加入这场争论

第二章新公共服务的来源．8

2．1民主公民权．

2．2社区与公民社会的模型

2．3组织人本主义与新公共行政

2．4后现代公共行政

2．5新公共服务

第三章服务于公民，而不是服务于顾客12

3．1公民美德与民主公民权…

3.2作为公民权扩大部分的公共服务

3.3老公共行政与当事人服务

3.4新公共管理与顾客满意

3.5新公共服务与对公民的优质服务

3.6结论

第四章公共利益16

4.1什么是公共利益?

4.2老公共行政与公共利益

4.3新公共管理与公共利益

4.4新公共服务与公共利益

4.5结论．

第五章重视公民权胜过重视企业家精神20

5.1一种治理的观点

5.2老公共行政与行政官员的角色

5.3新公共管理与行政官员的角色

5.4新公共服务与行政官员的角色

5.5结论．

第六章思考要具有战略性，行动要具有民主性23

6．1历史视角下的执行．

6．2老公共行政与执行

6．3新公共管理与执行．

6．4新公共服务与执行

6．5结论

第七章承认责任并不简单27

7．1传统的争论

7．2行政责任：

为了什么而负责以及对谁负责

7．3老公共行政与责任

7．4新公共管理与责任

7．5新公共服务与责任

7．6结论

第八章服务，而不是掌舵32

8．1正在发生变化的领导观

8．2老公共行政与行政管理

8．3新公共管理与企业家精神

8．4新公共服务与领导

8．5结论

第九章重视人，而不只是重视生产率36

9.1组织中人的行为：

关键概念

9.2团体、文化与民主行政

9.3老公共行政：

利用控制来实现效率

9.4新公共管理：

利用激励来实现生产率

9.5新公共服务：

尊重公共服务理想

第十章结论39

第一章公共行政与新公共管理

1，政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。

在我们这个国家（美国）以及全世界，无论是选举产生的公务员还是被任命的公务员，他们都是根据这个原则行事的，并且他们正在重新恢复对诸如公共利益、治理过程以及扩大民主公民权等理想的信奉。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P3）

2，在这个过程中，公务员也正在重新与公民联系起来。

行政官员正在逐渐认识到他们有许多东西要通过“倾听”公众的声音而不是向公众“发号施令”并且要通过“服务”而不是“掌舵”才能获得。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P3）

3，新公共服务运动试图提出和通报有关该领域的许多重要的规范性问题。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P4）

4，研究告诉我们，公共服务的理念对于理解公务员怎样才能成功地做好自己的工作至关重要。

但是，今天所缺失的东西似乎是既能够表达又可以重新肯定这些公共服务价值观之重要性的统一主题和原则。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P4）

5，就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。

从根本上来看，无论是就公共行政官员而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P4）

6，新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。

这场运动目前正表现在我们与政治领袖互动的方式上，表现在我们与公民接触的方式上，以及表现在我们给我们的组织和社区带来积极变化的方式上。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P5）

一、老公共行政

1，“‘贯彻’一部宪法比制定一部宪法更困难了”（伍德罗.威尔逊l987／1887，200），（以此来说明政府的行政任务不仅越来越多而且越来越复杂。

）

2，“行政管理的领域就是一个事务性的领域”（伍德罗.威尔逊，209）。

3，为了遵循这个事务性的模型，威尔逊建议，政府应该建立行政当局，进而从本质上控制官僚组织并且把实现可靠且有效率的运作当作其可能的目标。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P6）

4，然而，位于这些权力中心的人们过去并没有积极地或者广泛地参与政策的制定。

他们的任务倒是执行政策和提供服务，而且在这些任务中，他们为了忠实地执行正常的指令而要求按照中立原则和职业特性行动。

他们要受到细致的监视并且要对通过选举产生的政治领袖负责，以便自己不偏离既定的政策。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P6）

5，“行政管理是置身于‘政治’所持有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题。

尽管行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无需乎自找麻烦地去操纵行政管理机构”（Wilson，210）。

6，认识到政治，或者更具体地说，腐败的政客可能会对追求组织效率的行政官员产生消极的影响。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P6）

7，公共行政研究焦点的两个关键主题。

首先，政治（或政策）有别于行政。

与此相联的思想就是行政官员要对民选政治家负责并且具有中立的能力。

其次，人们关注于创造一些将会使公共组织及其管理人员能够以很有效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P6）

8，政策与行政不可能被分离，公共管理人员的每一次行动都包含着一个“由裁量权和行动构成的无缝之网”。

（卢瑟·占利克LutherGulick1933，纽约的第一位市政经理，美国公共行政学会的奠基人,561）。

9，“公共行政就是政策制定”。

（保罗·阿普尔比PaulAppleby锡拉丘兹大学马克斯维尔学院院长，170）

10,政治与行政的分离位居老公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治“主人”负责——而且只有通过他们才能对公民负责。

如果一个中立且有能力的行政机构受控于民选的政治领袖并且对其负责的话，那么民主治理的要求就可以得到满足。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P7）

11,如果“在行政当局之外有一个代表机构有权决定成员的意志并且有权通过行政当局来执行意志的话”，那么民主责任就可以得到维护。

（弗雷德里克·克莱弗兰FrederickCleveland1920，15）

12，威尔逊坚持认为，而且其他人也同意，公共组织在其运转过程中应该尽可能地追求最高的效率，而且这样的效率可以通过统一的并且主要是等级制的行政管理结构得到最好的实现。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P7）

13，这并不是说所有的人都承认效率是评价行政官员的最终标准。

具有学者和实际工作者马歇尔·迪莫克（MarshallDimock）写道，机械的效率只是“冷酷地计算并且没有人性”，而“成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性”（Dimock1936，120）。

迪莫克继续说，成功的行政管理“不只是一种无生命的抵押品。

它要搞规划，做设计，说理论证，教育培训，为社会这个整体搞建设”

（133）。

14,也许作为其同代人中最著名的公共行政理论家，德怀特·沃尔多（DwightWaldo）在其稍后的著作中对公共行政领域正在出现的正统做法做了总结，“有人认为并且强调，效率的实现手段和测量标准对于所有的行政管理都一样。

如果民主要幸存的话，它犹不能忽视集权、等级制和纪律的教训”（Waldo1948，200）。

“无论是私人行政管理还是公共行政管理，都在某种重要的……意义上违背了民主的理想……因为它们都坚持认为，无论民主多么美好，多么合平需要，都只是某种处于行政管理边缘的东西”（Waldo1952，7）。

15，理性模型。

《行政行为》（赫伯特·西蒙HerbertSimon1957）。

西蒙认为只有一个标准可以被用来帮助将价值观从对组织行为的讨论中剔除出去，这个标准就是效率标准。

这个论点的关键在于理性的概念。

在西蒙看来，尽管人类针对其所面临的问题而能够获得的理性程度是有限的，但是他们却能够以团体和组织的形式联合起来有效地应对其周围的世界，而且他们能够以一种理性的方式这样做。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P9）

16，“行政人承认组织目标是其决策的价值前提，他特别关注自己对该组织中其他成员的影响，他对自己的角色形成了稳定的预期……而且他对于该组织的目标具有高昂的士气”（Simon，Smithburg，andThompson1950，82）。

于是，通过所谓的诱因一贡献模型，即通过对提供给该组织成员的诱因进行控制，该组织的领导者就可以利用这种对组织的合理设计来促使组织成员做出贡献和服从的行为，其结果就是建立一个更富有效率并且更具有生产率的组织。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P10）

17，公共选择。

公共选择理论是建立在几个关键性假定基础之上的。

首先，也是最重要的一点，公共选择理论关注的焦点是个体，它假定个体决策者像传统的“经济人”那样是理性的，自私自利的，并且试图使自己的“效用”最大化。

按照这种观点，个体在任何决策情境中都试图（以最少的成本）追求最大的收益，其行为就“总是在决策中追求尽可能大的收益和最少的成本。

其次，公共选择理论关注的焦点是作为公共机构产出的“公共物品”概念。

与公共选择有关的第三个观念是，不同种类的决策规则或决策情境将会导致做出选择的不同方法。

正因为如此，建构影响人类选择并进而影响人类行为的决策规则不仅是公共机构运转的关键，而且在更为普遍的意义上也是治理系统运转的关键。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P10）

18，“公共机构被看做是为了提供公共物品和公共服务以适应不同社会环境下个体的偏好而对决策能力进行分配的一种手段”（Ostromandostrom197l，207）。

19，换言之，公共选择方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别是将经济模型和经济方法应用于政府和政治科学，以便为指导人类的行为提供结构和激励。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P11）

20，关于公共选择理论，人们已经提出了许多问题。

第一个也是最明显的问题是经验性的问题。

个体为了使自己的效用最大化是否就真的始终如一地以一种自私自利的方式行事呢?

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P11）

21，耶鲁大学的政治学家罗伯特.达尔（RobertDahl）（1947）在对西蒙观点的一篇评论性文章中说一个行动是理性的并不等于说它符合道德目的或者符合在政治上负责的目的，而只是说，这个行动可以更有效率地将该组织推向前进。

达尔指出，相比之下，效率本身就是一种价值观并且应该与诸如个人责任或民主道德等其他的价值现相竞争。

达尔认为，在许多情况下，效率都不会成为人们选择的首要价值现。

22，下列要素普遍地代表了老公共行政的主流观点：

●政府工作的中心在于通过现存的政府机构或新授权的政府机构直接提供服务。

●公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标。

●公共行政官员在政策制定和治理中扬演着一种有限的角色；更确切地说，他们负责执行公共政策。

●提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。

行政官员要对民主选举产生的政治领导人负责。

●公共项目得以最佳实施的途径是通过等级制组织，其中管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的。

●公共组织的首要价值观是效率和理性。

●公共组织作为一个封闭的系统运转的效率最高；因此，公民的参与是有限的。

●公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P12）

23，至少在20世纪的前六七十年里，公共行政的主流模式是由诸如伍德罗’威尔逊、弗雷德里克·泰勒、卢瑟·古利克和赫伯待·西蒙这样的作者所明确表达和确立的。

即使这种主流公共行政模式的倡导者中有许多人把正统的公共行政描述为价值中立的，但是它事实上并非如此。

它是公共机构行为的一个规范模式。

在建构这个模式时所要做出的价值选择包括对公共行政官员角色——特别是与政治（政策）过程有关的公共行政官员角色——进行的一种独特的描述，包括选择效率（而不是选择回应性等）作为评价行政机构工作绩效的首要标准，以及包括强调把公共机构主要设计成为封闭的系统，这种封闭的系统以一个具有实质性权威的单一“控制型”行政长官为特征并且以一种自上而下的方式运作。

这个模式最显著的特征就是利用“理性选择”作为公共行政的首要理论基础，这一特征在早期的公共行政中也是明显的，而且后来它尤为明确。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P26）

24，老公共行政主流表现形式的流行假定经常遭到了一系列学者和实际工作者颇有说服力的反对，这些学者和实际工作者赞成在行政过程中增加裁量权、提高回应性和加大开放程度。

这些观点——我们常常会把它们与马歇尔’迪莫克（MarshallDimock）、罗伯特·达尔，尤其是德怀特·沃尔多这样一些人物联系起来——为那个全面的模式提供了一个参照物，尽管这个参照物很值得牢记并且在一些特定的情境中常常被人们所接受，但是它却很少占据主导地位。

其实，恰当的说法可能是，这些理念被“嵌入”在那个流行的模式内部，相对于那个流行的模式面言，这些理念主要处于从属地位。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P26）

二、新公共管理

1，新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管道的方法用于公共部门。

新公共管理已经成为一个规范的模型，它标志着我们思考方式的深刻转变：

我们怎样思考公共行政官员的角色和公共行政这个职业的本质、我们如何做我们所做的事情以及为什么做我们所做的事情。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P13）

2，在新公共管理思想的大量应用中，有一个共同的主题一直都是对市场机制和市场术语的运用，照此，公共机构与其顾客之间的关系被理解为包含着与市场上发生的事情相类似的交易行为。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P13）“从最广泛的意义上来看，这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动的策略来取代传统的以规则为基础、由权威驱动的过程。

”（Kettl2000a，3）

3，按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。

他们被要求去“掌舵，而不是划桨”．也就意味着，他们不应该亲自去承担提供服务的责任，而应该尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别人去具体实施的项目。

关键在于，新公共管理大量地依靠市场机制去引导公共项目。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P13,14）哈佛大学的琳达·卡布利安（LindaKabooliam）解释说，这些安排可能会包括“政府组成单位内部的竞争和跨越政府边界的非营利部门与营利部门之间的竞争，额外津贴和惩罚”（Kabooliaml998，l90）。

4,布鲁金斯学会的唐纳德·凯待尔（DonaldKett）认为他所谓的“全球公共管理改革”主要集中在以下六个核心问题上：

（1）．政府怎样才能找到从同样的或更小的税基中挤出经费提供更多服务的途径?

（2）.政府怎样才能利用市场型的激励措施铲除官僚制机构的弊病?

怎样才能用会改变项目管理者行为的市场策略来取代传统官僚体制的指挥一控制机制?

（3）.政府怎样才能利用市场机制为公民（现在常常被称为“顾客”）提供更多的服务选择——或者至少鼓励人们更加关注为顾客更好地服务?

（4）.政府怎样才能使得项目更具有回应性?

政府怎样才能下放职权以便为一线的管理人员提供更强的服务诱因?

（5）.政府怎样才能改进其设计和追踪政策的能力?

政府怎样才能将其作为贿赂购买者的角色（承包方）与其在实际提供服务中的角色分离开?

（6）.政府怎样才能将其关注的焦点放在产出和结果上，而不是放在过程或结构上?

政府怎样才能用自下而上的结果驱动型系统来取代自上而下的规则驱动型系统?

（摘自Kettl2000a，1—2）

5.，新西兰的乔纳森·博期顿（JonathonBoston）更早地将新公共管理学说的主要特征描述如下：

强调的是管理而不是政策；从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标;伴随着新的报告机制、监控机制和责任机制的发展而下放管理控制权；将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别是把商业功能与非商业功能分离开……；优先选择私人所有，对外承包以及公共服务供给的可竞争性;仿效某些私营部门的管理方法，例如，……开发公司计划（和）绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度，……以及更加关注机构形象；一般都偏爱的是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；以及强调的是削减成本，效率和削减（cutback）管理。

（Bostonl99l，9一10）

6，欧洲公共管理学界的领军人物克里斯托弗·波利特（ChristopherPollitt）和格尔特.鲍查尔特（CeertBoucbaert）指出，改革的种种努力受制于某一特定国家内的治理哲学和治理文化，受制于该国政府的性质和结构，以及运气和巧合。

（2000，60—61）。

7，“新公共管理（英国版本）源于一个基本的经济学论点，即：

政府具有垄断性、高昂的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P16）

8，奥斯本和盖布勒不仅利用美国州级政府和地方政府的经验而且也引用其他国家特别是新西兰的经验提供了许多现在熟悉的“原则”和仍然作为新公共管理核心的理念，通过这些原则，“公共企业家”可能会导政大规模的政府政革，这些原则如下：

（1）．催化的政府，”掌舵”而不是“划桨”：

公共企业家要超越现存的政策选择，而要在其社区内部充当催化剂，以催产生候补的行动步骤。

（0sborneandGaebler《重塑政府》l992．35）。

（2）．社区所有的政府，授权而不是服务：

公共企业家而应该将公共创新的所有权转给社区。

他们应该使公民、邻里群体以及社区组织能够自己得出解决问题的方案（0sborneandGaeblerl992，52）。

（3）．竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中：

公共企业家通过鼓励和促进公共的服务供应者、私人的服务供应者和非政府的服务供应者之间开展竞争来抵消这种趋向。

其结果就是效率的提高，回应性的增强和创造了一种以创新作为报偿的环境（0sborneandGaebler1992，80—83）。

（4）．催命驱动的政府，转变规则驱动的组织：

公共企业家首先关注的焦点是该团体的使命——即该组织在内部和外部努力追求的东西。

于是，预算系统、人力资源系统和其他系统都旨在反映总的使命（0sborneandGaebler1992，110）。

（5）．结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入：

公共企业家认为，政府应该致力于实现实质性的公共目标或结果，而不应该致力于严格地控制完成该顶工作所花费的公共资源。

（0sborneandGaeblerl992，140—141）。

（6）．顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要：

公共企业家应该首先为顾客服务（0sborneandGaebler1992，166一167）。

（7）．有事业心的政府，有收益而不是开支：

公共企业家通过将利润动机的理念引入公共领域，能够增值并保证结果（0sborneandGaebler1992，203—206）。

（8）．有预见力的政府，预防而不是治疗：

公共企业家认为应该关注的首要问题是预防，防患于末然。

通过回到顶防措施上来，公共组织在将来会更有效率和效能（0sborneandGaebler1992，219—221）。

（9）．分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同：

决策权已经被延展至该组织的各个方面——即被置于那些能够创新和决定高绩效方针的人们手中（0sborneandGaebler1992，250—252）。

（10）．市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化：

公共企业家运用旨在塑造允许市场力量发挥作用的环境的创新性战略。

他们的战略中心就在于塑造环境以便市场能够最有效的发挥作用，进而保证生活的质层和经济发展的机会（0sborneandGaebler1992、280—282）

9，关于公共管理的讨论趋于表明一种对管理行为的经济学解释的偏好，而关于公共行政的讨论则更有可能以政治学、社会学或组织分析为基础。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P20）

10，按照新公共管理的观点，代理理论要么可以用来分析在某一特定的官僚机构内部产生的问题（例如，向委托人提供什么激励才可能会使得代理人产生服从行为?

），要么则可以用来评价不同制度结构的作用（例如，影响警官行为的多种利益怎样才可能会影响对一支警力进行民营化的决策?

）（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P21）

11，公共选择（及其孪生物——代理理论）不仅提供了一个很好的政府模型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型，而且它们还充当了一种可以在实践上指导缩小政府规模和降低政府成本的智力路线图。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P21）

12，正如我们已经看到的那样，从公共选择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。

进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对效率和生产率的承诺。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P21），正如胡德所指出的那样，新公共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资源与明确的目标相称这样的价值（即所谓的“ó值”）上。

不过，他还指出，那些价值的实现可能会以牺牲诚实和公平的交易、偏好的避免或对责任的追求（“θ值”）为代价或者可能会以牺牲安全保障、心情愉快和适应能力（“λ值”）为代价（Hood1991;也可参见HoodandJackson199l,）

13，克里斯托弗·波特（ChristopherPollitt）将“管理主义”描绘成一种信念，这种信念认为，通向社会进步的道路是提高生产率，增进这种生产率的途径是管理人员接受的旨在提高效率和生产率的训练，而且，要扮演好这种重要的（乃至启示性的）角色，管理人员就必须被赋予各种“管理的自由”甚或“管理的权力”（Pollitt1993，l—3）。

14，那些在专题坛和其他地方对新公共管理发起挑战的人们就以下诸方面提出了问题：

新公共管理运动的内在矛盾（Fox1996），新公共管理所倡导的价值观（Frderickson1996；deleonandDenhartd2000；Schachterl997），强调市场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系（PetersandSavoiel996），以及行政部门和立法部门的潜在角色和关系（CarrolandLynnl996）还有人对民营化运动之于民主价值观和公共利益的意义（McCabeandVinzant1999）以及企业家精神和特瑞（Terry）（1993、1998）所谓的“新管理主义”会怎样逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与这种民主和宪政价值观提出了质疑。

（登哈特《新公共服务：

服务，而不是掌舵》P23）