本科毕业设计试论我国的人民调解制度.docx

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本科毕业设计试论我国的人民调解制度

中文摘要

人民调解制度作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，在化解民间纠纷、宣传党的方针与政策、反映社情民意、实现群众自治和加强基层民主政治建设等方面发挥着重要作用。

但因新时期的变化，人民调解制度的发展却反映出与社会发展不相适应的状况，众多的问题相应而生，从内部的调解制度的结构、配置、人民调解员的保障，培训到外部的调解制度与其他部门的衔接，调解协议的效力等方面都存在相应的问题。

本文试从分析我国人民调解制度中存在的问题，并与国外的ADR制度相比较与借鉴，探讨人民调解制度在我国的必要性并试就完善人民调解制度提出若干建议。

关键词：

人民调解制度；ADR；调解协议

Abstract

People'smediationsystemasofsocialismwithChinesecharacteristicsinresolvinglegalsystem,Insolvingdisputes,publicityoftheparty'sprinciplesandpolicies,andreflectsocialphenomenon,realizingthemassesautonomyandstrengthentheconstructionofgrass-rootsdemocraticpoliticsplayedanimportantrole.Butbecauseofthechangeinthenewperiod,Thedevelopmentofpeople'smediationsystemreflectsandsocialdevelopmentdoesnotadaptphenomenon,producedalotofquestions,Attheinnermediationsystemstructure,configuration,ofpeopleadjustersafeguard,trainingtoexternalmediationsystemgoeswithotherdepartments,thevalidityoftheconciliationagreement,therearecorrespondingproblems.Thispapertriestoanalyzethepeople'smediationsysteminChina,andtheproblemsexistinginthesystemwithforeignADRcomparedwithdrawlessonsfromthepeoplemediationsystem,discussesthenecessityandtryinourcountryisperfectingthepeople'smediationsystemputsforwardsomesuggestions.

Keywords:

People'smediationsystem;ADR;reconciliationagreement

试论我国的人民调解制度

人民调解是我国调解制度的主要组成部分，被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。

长久以来，人民调解制度在化解民间矛盾纠纷，维护社会稳定等方面发挥了十分重要的作用。

但随着我国改革和发展的不断深入，社会背景发生了很大变化，人民调解制度立法的不完善，使其与当今社会现状严重地不相适应，因此我们需要对人民调解制度予以更多的关注和研究。

一、我国人民调解制度的意义

人民调解制度作为我国的一项重要的法律制度，在我国的法制建设中发挥着重要作用，其所包含的价值有如下几点；

（一）是非诉讼途径的纠纷解决方式

人民调解制度是调解机制的一种，属于诉讼外纠纷解决方式，从概念上可知，人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，依据法律、法规、规章、政策以及社会公德、公序良俗等，对涉及民事权利义务的民间纠纷，在查明事实、分清是非的基础上，通过说服教育和规劝疏导的方法，促使当事人双方互谅互让、平等协商、自愿达成调解协议，解决民间纠纷的一种群众性自治活动。

我国的《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解法》等法律、法规对人民调解工作都作出了明确的规定。

实践中，对于国家司法机关来说，人民调解为人民法院和人民政府减轻诉讼压力，分担部分甚至大部分的纠纷，更有效地克服诉讼、仲裁周期长，程序繁琐，执行难等弊端，更好地缓解了人民法院和人民政府的压力。

（二）具有非对抗性化解纠纷与争议的特性

人民调解有利于“双赢”及维系当事人之间的良好关系，以和谐为目标。

人民调解委员会是我国基层解决人民内部纠纷的群众性自治组织，在及时发现纠纷,迅速解决争端、防止矛盾激化,预防减少犯罪，法制宣传教育等方面发挥着积极的作用。

在调解过程中，坚持情理法多管齐下：

以法服人、以情动人；向当事人解释相关法律、政策的规定；结合纠纷的情况，阐明道理，促使当事人相互理解，从多角度促成当事人达成调解协议，使矛盾争议在和风细雨调解中得到化解，从而最大限度减少当事人情感上的对立，有利于维护当事人之间的和谐关系。

然而在诉讼，仲裁的过程中，想做到当事人一致满意的状况是几乎不可能的，类似诉讼，仲裁这种对抗性解决纠纷的途径，容易使当事人产生对立，不满，乃至仇视的情绪，这样的结果一定是不好的，而且容易造成案结事未了的后果。

（三）灵活性高、启动便利

灵活性，启动便利性是诉讼调解主要的特点，也是诉讼调解的生命力所在。

调解活动本身是非强制的，那么创造一个和谐、信任、宽松的氛围更加有利于调解的成功。

在实施上，调解启动的时间、调解方式、调解的地点、主持调解的人员、调解协议生效的方式、是否制作调解书等规定，当事人可以自由选择，既可以说是在调解程序的前提下将灵活性发挥到了淋漓尽致。

调解工作过程中有一些较为完整的工作的规范性，但调解的灵活性仍是核心，在法律的规定下有较小的束缚性，这样才可以强化创新意识，完善创新机制，可以根据实际，发挥优势，搞出特色，以便使调解工作始终保持生机和活力。

基于人民调解的性质和特征，法律的相关规定凸显了人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势，在充分尊重当事人权利的基础上，采用多种方式帮助当事人达成协议，而且避免了人民调解程序司法化的倾向。

（四）具有无偿性

对当事人双方实行无偿调解，一律不得收取任何费用；这是工作中必须始终坚持、一以贯之的基本准则，也是人民调解制度优越性的体现。

特别是基层司法所作为司法行政机关派出机构，更不得以任何名义收取任何费用。

如此之规定解决了部分群众的“厌诉”、“惧诉”的心理，使他们不会因为担心类似诉讼成本较高，即使赢了也得不到期望的利益的现象。

使人民调解更好的融入广大人民群众之中，在纠纷解决的作用上更有影响力。

二、我国人民调解制度的反思及人民调解法的不足

人民调解制度虽然在我国的法治领域有着很重要的地位与历史意义，但是随着时代的不同，应该与时俱进，对于制度我们要给予反思，并且寻找出不足之处：

（一）对于我国人民调解制度的反思

1.当前我国人民调解在工作中的困境

（1）司法行政机关指导人民调解工作的职能需要加强

人民调解委员会是群众性自治组织，也就是说，司法行政机关对人民调解委员会的人、财、物都无权管理。

而上述法律对司法行政机关如何指导人民调解工作的职权又无明确具体规定。

具体实施中，基层司法行政部门每年都要求各人民调解委员会开展调解员培训，对民间纠纷进行排查、调处，上报各种调解数据，对人民调解委员会进行规范化建设，对调解的民间纠纷进行登记、建档等，但是，对未做好人民调解工作的各级调解组织却无任何可以采取制约的措施。

即基层司法行政部门在实践中要想把人民调解委员会管理好，存在很大的难度。

（2）相关职能部门间的协调配合有待加强

根据《人民调解法》的规定，区县（自治县）人民政府及其司法行政部门指导本行政区域内的人民调解工作。

乡镇人民政府、街道办事处指导所辖村（居）民委员会的人民调解工作。

基层人民法院指导人民调解业务工作。

因此，基层人民政府、人民法院和司法行政机关同样对人民调解工作负有指导、管理的职责。

但是，由于法律未对没履行好管理、指导职责该承担什么责任做出明确、具体的规定，因此，一些单位或部门对人民调解工作不够重视，缺乏协调配合，阻碍了人民调解工作的纵深开展。

（3）人民调解工作经费缺乏

我国《人民调解委员会组织条例》第13条规定：

“各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。

”第14条规定：

“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当的补贴。

人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。

”司法部《人民调解工作若干规定》第42条规定：

“各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。

”财政部、司法部也联合下发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，该意见明确提出人民调解工作经费的开支范围包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费。

司法行政机关指导人民调解工作经费包括人民调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励费等，列入同级财政预算；人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费，由地方财政安排。

虽《条例》和《规定》均对人民调解工作的经费和调解员的补贴问题作了明确规定，但经费的缺乏已制约了基层人民调解工作的发展，在很大程度上挫伤了调解工作人员的积极性。

由于经费的缺乏，调解员的培训学习也得不到较好的组织。

（4）人民调解员素质普遍较低

随着市场经济的发展，社会利益关系更加复杂，由此引发的矛盾纠纷也随之增多。

在这种情况下，人民调解员要做好调解工作，不仅需要掌握政策和运用道德规范，更需要熟悉掌握法律知识并运用法律武器进行调解。

与社会经济发展相比，基层人民调解员的素质普遍较低。

主要表现在：

一是文化素质低。

二是法律知识欠缺，法制观念淡薄。

三是调解工作未严格遵守法定程序，纠纷调解基本上都是简单口头调解为主，规范化管理要求的调解笔录和建立调解档案等工作也无法完全达标。

四是对调解工作不重视，缺乏责任心。

对矛盾纠纷排查、调处的数据统计不全、不实，存在漏报、不报、乱报的现象，向司法所反映民间纠纷和调解工作的情况也不及时。

2.人民调解制度与其他制度的衔接中存在的问题

多年来，一直困扰着人民调解工作实践的一个问题，就是调解协议的效力问题，即法定调解组织主持下达成的调解协议不具有法律效力，往往成为一纸空文。

其原因，就在于人民调解制度与诉讼制度相脱节。

根据《民事诉讼法》第16条的规定，人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行；不愿调解、调解不成或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉；调解如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。

按照最高人民法院原有的有关解释，一方当事人不履行或反悔达成的调解协议，另一方当事人只能就原纠纷起诉，法院也不去判定调解协议是否合法，是否应当履行。

这些规定的缺陷在于：

一是在法定调解组织的主持下，依法、自愿、诚意达成的调解协议，都不受法律的保护。

二是损害了人民调解组织的信誉，并且浪费调解资源，增加调解和诉讼的成本。

三是在解决民事争议的方式方法和程序上不衔接并相互脱节，从而不利于保护当事人的合法权益，也不符合我国设立诉外调解原则的初衷。

这些问题都亟待通过改革并从理论上、实践上加以解决。

从人民调解和诉讼实践看，已有成功的尝试。

如上海市杨浦区、长宁区和奉贤区司法局与区人民法院对人民调解协议实行“审核制”，即对一方当事人拒不执行调解协议或达成调解协议又反悔的，另一方当事人可以向人民法院起诉要求维持原调解协议，也可以就原争议事项向人民法院提起诉讼。

法院在庭审中对调解协议进行审核，如协议不违反法律法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或显失公平的，可以直接在判决中支持原协议条款。

针对目前调解制度与诉讼制度不衔接的问题，其改革的基本思路应当是：

在调解效力上，应当与司法改革相适应；在解决民间纠纷的方式方法和程序上，应当与仲裁、诉讼制度相衔接，对依法达成的调解协议通过法院审核的形式来确认其法律效力。

这样做，既实现了人民调解与诉讼程序的衔接，也减少了调解和诉讼成本，有利于提高人民调解的效率。

（二）人民调解法的不足

1.人民调解的适用范围问题

《人民调解法》18条规定：

“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。

”对此在新形势下，新的调解法已经把人民调解的范围逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的民间纠纷，向土地承包、医患纠纷等社会问题、难点纠纷拓展。

因此，随着人民调解工作范畴的扩大，有必要重新总结以往的人民调解工作经验，再细化理解“适宜”适用人民调解的矛盾纠纷范围。

在实践中，人民调解与法院诉讼的一个重要的区别是，现今的调解是一概解决众多类型的问题，而人民法院只限于当事人的诉求，那么人民法院，公安机关，在处理部分纠纷时，可以先行告知调解，这样是否可以理解为法律对调解程序前置的认可。

那么对于部分的纠纷案件的程序前置与否在法规中仍然没有确切的认定。

2.人民调解组织管理问题

《人民调解法》第五条规定：

国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。

基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

对照1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》，“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。

”通常解读为，司法行政机关是人民调解组织的日常管理机构，人民法院是业务指导机关。

但是，《人民调解法》明确规定人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。

（第七条）村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会、企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。

（第八条）乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。

对此，是否可以理解为，乡镇、街道以及其他组织才是人民调解委员会的设置机构和直接管理机构呢？

此外，司法行政机关对人民调解工作的指导，《人民调解法》是这样规定的：

“县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。

”、“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

”、“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

”按照这三条规定，可以理解为县级司法行政机关的职权一是对人民调解组织统计通报，二是调解人员培训，三是提请表彰奖励。

所以，要厘清司法行政机关与人民调解组织的指导关系的内涵，理顺不同级别的人民调解组织之间的关系。

3.人民调解员的专业化、职业化的问题

关于人民调解员的任职资格和条件的问题，《人民调解法》是这样规定的：

（第十三条）人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。

（第十四条）人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

随着人民群众的法律意识、法律素质的提高，过去的以面子、关系影响、以家族长辈施压、半强制式的调解方式，已经完全不够适用了。

现在，人民调解已经渐入依法调解，以理服人的一个新趋势。

这就要求人民调解员，本身就要具有相对高于调解对象的法律知识，善于掌握当事人心理动态，并强于说服动员的口头表达能力。

从规范化调解的角度，如果只能劝劝架，不会笔录取证、不能独立制作调解协议，且不能掌握现代化的办公技术的人民调解员，已经不再适应人民调解的新的工作要求。

而且调解队伍青黄不接，也是面临的大问题。

那么如何解决人民调解组织自治性与人民调解工作规范化、人民调解员群众性与专业化、职业化的要求，这些问题就成为了一个新的课题。

4.人民调解的经费保障问题

人民调解是不准收费的无偿奉献，而调解工作是有成本的，解决人民调解的经费保障问题，是各方关注的一个焦点，更是司法部立法争取的重点。

“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待”。

对照《人民调解法》的这一规定，实际上这是劳动法规定的任何一个劳动者起码的尊严和权利，可是在基层维护弱者的合法权益时，调解人员的个人权益问题并没有更好的保障措施。

《财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》可谓很明确、很具体，而事实的执行上，仍然似有若无，完全取决于司法行政首长的个人协调能力，政府行政首长的重视程度。

《人民调解法》第12条的规定，“村委会、居委会和企业事业单位应当为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。

”这样的解决办法在实践上并没有从根本上解决人民调解的经费保障问题，仍然是没有事实意义。

再比如，《人民调解法》第6条规定的“国家鼓励和支持人民调解工作。

县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

”如今现阶段都无法从本质上解决人民调解的经费，这些不列入政法专项经费性质的表彰奖励更加地无法解决，所以人民调解的经费保障问题仍然是任重而道远。

5、关于人民调解协议的法律效力与司法确认的问题

人民调解的协议，司法部曾经主张过由自己在行政手段范围内强制执行。

但是其合法性先天不足，所以，不能推而广之。

那么把调解协议作为“民事合同”，从法理上去思考，调解达成的协议其本身就是一种特殊格式的合同。

对调解协议“合同说”，全国范围内鲜有这样的判例，所以，不如直接认可这样的一个事实，即人民法院就是把人民调解的协议，作为一种“证据”在人民法院的诉讼中加以使用并确认。

人民法院对调解协议的审查，也是从证据的“三性”角度来确认的。

（人民调解法第三十三条）经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。

人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

关于人民调解委员会达成的调解协议，但是在实践中如何具体的操作，仍然是个问题。

例如:

双方具有调解协议后，由“谁”向人民法院申请确认，是当事人还是调解人。

其次是确认之诉，谁是原告谁是被告。

然后人民法院对调解协议及时进行审查，那么审查的内容是什么，是形式审查还是法律审查，是书面审查，还是听证审查，审查的依据又是什么。

最后，人民法院确认协议有效，当事人可以申请人民法院强制执行，申请执行的依据是人民调解委员会的调解协议书，还是人民法院的确认法律文书。

这种种的问题，在实践中的具体实施是没有做到具体有效规定的。

三、国外ADR制度及对我国人民调解制度的意义

（一）国外ADR制度的现状

ADR,即AlternativeDisputeResolution的缩写,这一概念源于美国,原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。

如今，世界各国普遍确立了不同程度、不同模式的ADR机制，这对于已经出现“诉讼爆炸”现象的国家,极大缓解了司法和社会的压力，对于职权主义程度较高的司法体系,带来了司法民主化的气氛，对于特殊类型或复杂的案件,提供了符合情理、追求实质正义的个别平衡。

实际上,ADR制度和运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计,并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律。

近年来，各国关注ADR的倾向普遍加强，最典型的是以英国、美国为代表的英美法系国家，由之前奉行裁判中心主义的法政策转而在法院内积极引入ADR制度，开辟新型的纠纷解决机制。

即使在奉行保守主义的德国，裁判中心主义的传统也在悄然改变，对ADR的重视程度愈发明显，这集中体现在义务性调停制度的设置上，抑或将裁判外调停当作诉前必经的一项程序义务。

有着调停传统的日本近年来民事调停与诉讼和解的发展更是有增无减，于是，各国由法院提供多元的纠纷解决方式已成大势所趋。

例如，美国的法院附设（司法）ADR,主要就是适应了法院功能从纠纷解决向确立规则或行为模式方向转移的需要,在某种意义上也是司法功能的延伸。

相比之下,日本尽管并无“诉讼爆炸”的危机,并且在努力扩大民众利用法院的机会,但仍然高度重视ADR,认为ADR的利用既有扩大法律利用的意义,又有改善司法的价值,并建立了多元化的纠纷解决机制。

与美国相比，英国法院对ADR发展的状况可归纳为“大力支持，谨慎介入”模式，由于英国法院努力维持其作为裁判机关的纯洁性，不愿意过多地介入ADR机制，如直接提供ADR产品，而主要着意于为ADR的自足性与自治性运行提供间接但却有效的支持。

（二）美国、日本、英国ADR机制的特点

1．美国的ADR机制

（1）附设在法院的ADR（courtannexedADR）ADR原来指民间解决纠纷的方法，与在法院进行的诉讼无关。

但是近几年来美国一些州法院在法院内附设仲裁和调停等第三人解决纠纷的制度，实际上是把ADR作为诉讼程序中的一环，这种ADR叫附设在法院的ADR。

笔者重点介绍以下四种：

第一，法院附设调解。

这是指当事人之间运用协商的方式，在中立第三人（调解人）的帮助下达成和解的纠纷解决方式。

法院附设调解可以分为“强制性”和“自愿性”两种类型，这是它与传统调解方式的一个重要区别。

当然这种“强制性”和“自愿性”仅仅是描述案件如何进入调解程序，而不是用来描述在调解程序中所发生的或达成的结果的类型。

从本质上说，法院附设调解仍是通过当事人的合意解决纠纷的方式。

第二，法院附设仲裁。

近现代以来，仲裁的适用条件突破了传统的合意（即仲裁契约）的限制，建立了许多强制性的法定仲裁形式，如劳动争议仲裁，法院附设仲裁等。

当事人参加法院附设仲裁是出于法院的强制或建议，这就决定了这种仲裁裁决只能是非约束性的。

此外，在诸种ADR形式中法院附设仲裁是最接近于审判的一种形式，它的目的不在于促进当事人的和解或提供建议性的裁决，而是法院用来在审理之前分流案件，提高工作效率的一种途径。

第三，法院附设调解——仲裁。

顾名思义，“调解——仲裁”方式是将调解与仲裁结合在一起。

其具体操作程序是:

首先，调解员努力缩小双方差距，并促进他们达成一致意见。

如果双方互不让步，就进入仲裁程序，以得到一个最终的对双方均有约束力的裁决;仲裁员可由原来的调解员担任，也可另聘一名新的仲裁员。

第四，早期中立评估程序。

它是在ADR中利用率最低的一种。

具体做法是：

在与案件内容有关的领域具有专门知识的评估人面前，双方当事人提出事实上和法律上的主张。

评估人经研究后，表述其意见。

这种对于当事人的主张是否妥当，各方理由强或弱的中立性评估，对当事人达成和解、节省诉讼费用有着积极意义。

（2）美国民间的ADR主要有仲裁和调停两种。

仲裁是双方当事人以仲裁协议委托美国全国性的民间仲裁组织——即美国仲裁协会解决纠纷的民间ADR。

调停是指富有经验的第三人居中说和、协助当事